한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

Ⅰ. 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구내용 및 방법
가. 연구내용
나. 연구방법

Ⅱ. 직업능력개발계좌제 정책 현황
1. 직업능력개발계좌제 도입 배경
가. 평생학습계좌제
나. 직업능력개발계좌제
2. 직업능력개발계좌제의 운영 현황
가. 목적과 방식
나. 선행 연구
3. 외국의 관련 정책
가. 미국의 개인훈련계좌제(Individual Training Accounts)
나. 독일의 훈련바우처(Training Voucher)
다. 영국의 학습계좌제 및 재정 지원 정책
라. 시사점

Ⅲ. 여성의 직업능력개발계좌제 참여 실태
1. 여성의 직업능력개발계좌 발급 실태
가. 인적특성별 직업능력개발계좌 발급 현황
나. 훈련직종별 직업능력개발계좌 발급 현황
2. 여성의 직업능력개발계좌제 훈련참여 실태
가. 인적특성별 직업능력개발계좌제 훈련참여 현황
나. 훈련직종별 직업능력개발계좌제 훈련참여 현황
3. 여성의 직업능력개발계좌제 훈련 성과
가. 직업능력개발계좌제 훈련이수
나. 직업능력개발계좌제 훈련 참여자의 취업
4. 소결

Ⅳ. 직업능력개발계좌제 참여 여성 및 여성직업훈련기관의 참여 경험 : 여성인력개발센터를 중심으로
1. 조사대상과 내용
가. 여성 참여자
나. 훈련기관
2. 면담결과 분석
가. 계좌 발급과 상담
나. 훈련
다. 훈련여건
라. 취업
마. 훈련기관 운영의 변화
3. 우수 사례 분석: 민간 영리기관
가. 훈련기관 선택 이유
나. 훈련과정의 차별화
다. 취업지원의 강점과 약점
라. 기관 운영 전략
마. 시사점
4. 소결

Ⅴ. 결 론
1. 요약
2. 정책과제
가. 계좌발급 영역
나. 훈련 영역
다. 취업 영역
라. 공공 여성훈련기관의 기능과 역할 재정립
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1. 연구의 필요성 및 목적
□ 직업능력개발계좌제 도입에 따라 2008년부터 공급자인 훈련기관중심의 직업능력개발체제가 수요자중심의 직업능력개발체제로 전환되는 큰 변화의 과정을 겪고 있다. 이러한 직업능력개발체제의 근본적 변혁은 경력단절여성의 훈련과 취업, 공공 여성훈련기관의 운영에도 큰 영향을 미치고 있다. 
○합리적 의사결정을 할 수 있는 학습자를 전제로 하는 계좌제의 특성은 사회 및 직장생활 경험이 단절된 경력단절여성의 경우 장애가 될 수 있다. 노동시장 정보에 익숙하지 않은 경력단절여성들의 경우, 부적절한 정보와 판단으로 훈련직종 편중, 저조한 취업성과 등을 초래할 수 있다. 
○또한 공공 여성훈련기관은 노동시장 수요가 낮은 경력단절여성의 취업을 촉진하기 위해 유망직종을 중심으로 훈련과정을 개설하고 이들에 대한 집중적 취업지원 활동을 전략으로 추진하여 성과를 거두어 왔다. 그러나 공공 여성훈련기관들이 새로운 방식에 아직 잘 적응을 하지 못하고 있어 경력단절여성 취업에 차질이 우려되고 있다. 

□본 연구는 직업능력개발체제가 훈련기관중심체제에서 수요자중심체제로 전환됨에 따라 경력단절여성과 공공 여성훈련기관이 당면한 문제를 분석하여 경력단절여성의 훈련성과를 제고하고 공공 여성훈련기관들이 제도 변화에 발전적으로 대처할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.


2. 여성의 직업능력개발계좌제 참여 실태
□본 연구에서는 고용노동부의 ??HRD-net DB?? 자료를 이용하여 직업능력개발계좌제 시범사업이 도입되었던 2008년 9월 22일부터 2011년 6월 30일까지 약 2년 8개월을 분석기간으로 설정하여 ‘계좌발급→훈련참여→훈련이수→취업’에 이르기까지의 일련의 과정에 대해 분석하였다. 특히 성, 연령, 학력수준, 실업유형 등의 인적특성과 훈련직종으로 세분화하여 현황 및 변화 추이를 살펴보았다.
○첫째, 직업능력개발계좌제 도입 이후 구성비가 하락 추세를 보이고는 있으나, 여전히 전체 계좌 발급 및 훈련 참여, 훈련 이수자 중에서 70%를 상회할 정도로 여성의 훈련참여가 높다. 계좌발급률(2008.9∼2011.6)은 여성이 72.2%로 남성보다 2.6배가량 많다. 연령별로는 25∼44세 여성참여율이 높고, 30세 이상 여성이 71.1%로 육아, 가족돌봄 시기 여성의 활용이 높아 직업능력개발계좌제가 경력단절여성이 선호하는 훈련제도라고 볼 수 있다. 
○둘째, 직업능력개발계좌제 도입 이후 기간이 경과되면서 여성 훈련참여자의 인적 특성이 변화하였다. 고졸 이하 학력의 경우는 비중이 하락추세인 반면에 전문대졸 및 대졸, 대학원졸 등 고학력층이 차지하는 비중은 점차적으로 상승추세를 보인다. 특히 대졸여성이 2008년 14.9%에서 2011년 24%로 가장 많은 상승률을 보인다. 
○셋째, 계좌발급에서 경영ㆍ회계ㆍ사무 관련직, 보건 및 의료 관련직, 문화ㆍ예술ㆍ디자인ㆍ방송 관련직, 미용ㆍ숙박ㆍ여행ㆍ오락 및 스포츠 관련직, 음식서비스 관련직 등 이들 5개 훈련직종의 편중현상이 매우 심하게 나타나고 있으며(73.4%), 특히 이러한 편중현상은 남성(56.2%)보다는 여성(85.4%)에서 더욱 두드러졌다. 여성은 연령이 높을수록 음식서비스 관련직 발급비중이 높다. 
○넷째, 계좌제 자비부담률 상향조정(20%→40%) 훈련직종인 미용서비스 관련직 및 음식서비스 관련직, 그리고 식품가공 관련직의 경우는 계좌제 도입 초기에는 여성의 훈련참여 비중이 높았으나 자부담률이 상승하면서 비중이 빠르게 낮아지는 추세를 보였다. 자부담률 조정에 따라 직종별 계좌발급 비중에 큰 변화가 있으나, 5개 직종 편중률 완화효과는 크지 않다. 
○다섯째, 계좌훈련참여자 중 여성의 비율은 74.5%로 실업자훈련의 여성참여율보다 20%정도 높다. 누계치를 기준으로 계좌발급자 대비 여성은 79.5%, 남성은 70.6%가 훈련에 참여하였고, 발급자 대비 참여율은 지속적으로 상승하고 있다. 그러나 약 20%∼30% 정도가 계좌발급 후 훈련에 참여하지 않고 있다. 
○여섯째, 2010년 기준으로 계좌제 훈련참여자의 훈련이수율은 81.4%(여성 82.4%, 남성 78.5%)로 실업자훈련 참여자의 이수율보다 소폭 높은 것으로 나타났다. 훈련직종별로 이수율 차이가 큰데, 훈련참여 상위 5개 직종의 훈련이수율을 보면, 여성의 누계치 평균 훈련이수율인 80.4%에 비해 경영ㆍ회계ㆍ사무 관련직 및 음식서비스 관련직 훈련참여자의 이수율은 높은 반면에 문화ㆍ예술ㆍ디자인ㆍ방송 관련직 및 미용ㆍ숙박ㆍ여행ㆍ오락 및 스포츠 관련직은 소폭 낮은 수준이고, 보건 및 의료 관련직 훈련참여자의 이수율은 51.1%로 많이 낮았다. 
○일곱째, 취업률을 기준으로 한 직업능력개발계좌제의 성과는 기존 실업자훈련에 비해 매우 낮은 수준이다. 광주ㆍ대구 지역의 시범사업 기간인 2008년 9월 22일부터 2009년 3월 15일까지를 대상으로 1회 이상 수료한 참여자 중 취업률은 19.8%∼39.8% 수준으로, 실업자훈련 수료자의 2009년도 취업률인 58.4%에 비해 상당히 낮은 수준에 그치고 있었다. 여성의 경우 취업률은 20.3%(수료후 3개월 기준)∼39.5%(수료후 12개월 기준)로 남성 계좌제 훈련이수자의 취업률보다는 약 0.5%포인트∼3.0%포인트 수준으로 소폭 높지만 실업자훈련의 취업성과보다는 매우 낮은 수준을 보였다.


3. 여성과 여성훈련기관의 직업능력개발계좌제 참여 경험 분석
□직업능력개발계좌제 훈련에 참여 경험이 있는 여성과 훈련기관 실무자 면담을 통해 계좌 발급, 훈련, 취업지원 과정에서 겪은 경험과 성과, 문제, 개선요구를 분석하였다. 또한 민간영리기관의 운영 사례연구를 통하여 공공여성훈련기관들의 운영 개선방안에 대한 시사점을 구하였다. 
○첫째, 계좌제의 목적은 구직의사가 있는 사람들의 훈련을 지원하고자 하는 것인데, 계좌발급자 가운데는 취업의사가 약한 여성들도 포함되어 있다. 제한된 정부예산을 지원이 꼭 필요한 사람들에게 돌아가도록 하려면, 고용센터의 계좌발급단계에서 취업의사 여부에 대한 판단이 더 강화되어야 할 것이다. 훈련기관들은 훈련생 선발권이 없어지면서 취업의사가 약한 여성들을 선별할 수 있는 장치가 사라지게 되었고, 이 기능을 고용센터가 적절히 대체하고 있지 못하다고 지적한다. 
○둘째, 오랫동안 경력이 단절된 여성들은 직업세계에 대한 정보에 취약해서 훈련분야 결정전에 충분한 상담이 이루어지는 것이 매우 중요하다. 그러나 면담결과, 고용센터는 카드발급 요건을 심사하는 기능을 주로 수행하고 있고 상담기능은 제대로 하고 있지 못한 것으로 나타나 이에 대한 여성들의 불만이 제기되고 있다.
○셋째, 그럼에도 불구하고 계좌제를 통해서 경력단절여성들의 훈련참여 기회는 확대된 것을 확인할 수 있다. 자신을 위한 투자에 인색한 주부들에게 훈련비의 정부지원은 매우 중요한 훈련참여 동기를 부여한다. 또한 훈련시간의 오전시간대 편성은 가사와 육아부담이 큰 주부들의 참여를 가능하게 하는 여건을 제공한다. 그러나 비용 일부의 자부담조차 주부들에게는 부담이 되기도 하고, 무료훈련과정이 줄어 취약계층여성의 훈련참여기회가 축소되는 면도 있다. 
○넷째, 여성들은 주어진 훈련비로 최상의 훈련과정을 선택하기 위해 여러 가지 조건들을 비교하였는데, 훈련과정의 질과 강사 수준, 기관의 역량 등의 기준은 남녀 공통이겠지만, 가사부담이 있는 여성들은 훈련시간과 거리도 중요하게 고려하였다. 특히 수강 후기에 나타난 수강평은 중요한 판단의 준거로 작용한다. 그러나 훈련기관 입장에서는 학습자의 선택역량이 부족할 경우 적절한 훈련을 선택하기 어려운 문제가 발생하고 여성들의 선택이 특정 분야로만 몰리는 문제가 있다고 지적한다.
○다섯째, 학습자에게 훈련선택권을 준다는 계좌제의 취지가 달성되기 위해서는 선택할 수 있는 훈련과정이 다양하게 구비되어 있어야 한다. 그러나 계좌적합과정이 충분하지 않고, 한 과정을 수강한 후 연계해서 들을 수 있는 심화과정 개설이 미흡한 상황이다. 게다가 신청한 과정이 수강신청자 미달로 폐강되는 경우도 생긴다. 훈련기관 입장에서는 훈련과정 승인이 확실한 과정 위주로 운영하게 되어 새로운 과정을 개발하기 어렵고, 계좌제 훈련이 단과과정 중심이다 보니 취업에 필요한 여러 연계과정을 운영하기 어렵다고 한다. 
○여섯째, 훈련관리를 고용센터에서 하다 보니, 훈련 도중에 발생하는 훈련과정이나 강사 변경 등의 문제에 신속하고 탄력성 있게 대처하기 어렵다. 변경이 훈련기관 차원에서 이루어지는 것이 아니라 고용센터를 통해야 하기 때문이다. 특히, 경력단절여성들은 한 번의 훈련 참여로 기능 습득이 어려워 재수강 허용 완화에 대한 요구가 있다.
○일곱째, 계좌제훈련의 취업률은 물량배정식 실업자훈련 취업률보다 낮은데, 이에 대해 훈련기관들은 여성취업을 제한적으로 인정하는 취업기준의 영향도 있지만, 또 다른 원인은 계좌제를 통해 취업의사가 약한 여성들의 진입이 확대된 때문이라고도 본다. 또한 계좌발급 여성들은 잔액을 다 사용하기 전에는 취업을 하지 않으려는 경향이 강하다. 훈련기관 입장에서는 여러 기관의 훈련과정으로 이동하는 여성들의 취업을 지원할 의욕이 저하되고 적절한 관리 방안도 미비하다고 한다. 
○여덟째, 경력단절여성 취업지원 경험이 많은 여성인력개발센터들도 과거와 달리 수강생과의 유대가 약해졌고, 취업지원 노력을 하기 어렵다고 한다. 경력단절여성들은 상담, 직업의식과 자신감 제고, 유망직종 훈련, 긴밀한 취업지원이 함께 이루어져야 취업률이 제고될 수 있는데, 계좌제에서는 각 단계의 활동이 분리되어 효율적인 지원을 하기 어렵다는 것이다. 이러한 이유 때문에 그동안 성과를 발휘해 온 경력단절여성 대상 훈련과정의 존속이 필요함을 주장한다.
○아홉째, 계좌제 하에서 훈련기관들은 기관 운영에 큰 변화를 겪고 있다. 계좌제훈련으로 유료 훈련과정이 크게 위축되고, 경쟁기관 증가로 수강생 모집에 어려움이 커졌다. 계좌제 적합과정 승인요건 충족을 위해 경력강사 채용 경쟁이 심화되고 있으며, 이는 강사비 인상과 훈련비용 인상으로 이어지고 있다. 훈련비용이 크게 인상되고 있는 가운데 여성인력개발센터들은 비교적 저렴한 훈련비로 여성들의 선택을 받는 이점도 있다. 그러나 각종 수단을 동원할 수 있는 민간훈련기관에 비해 공공훈련기관으로서 동원할 수 있는 전략에 제약이 있어 경쟁에서 불리한 위치에 있다고 인식하고 있다. 
○열째, 민간영리기관 중 우수 기관들은 수강생들의 흥미를 끌 수 있는 계좌제 훈련과정을 개발하여 성공을 거두고 있다. 한 분야에서의 전문화가 되어 있기 때문에 여성인력개발센터가 제공하기 어려운 심화과정, 선도과정, 특수과정 등 다양한 훈련과정 운영이 가능하며, 이를 실습과 창업과정으로 연계함으로써 수강생 모집 경쟁에서 강점을 발휘하고 있다. 또한 같은 분야의 훈련기관들이 연합하여 공통으로 훈련과정을 개발하고 홍보를 강화하기도 한다. 계좌제를 통해 훈련시장에 이러한 역량있는 민간기관들이 참여하는 것은 경력단절여성들이 양질의 훈련에 참여할 수 있도록 하는 매우 좋은 기회를 제공한다. 그러나 민간기관들은 수료생에 대한 취업관리 경험이 부족하고 지원 의지도 낮아, 여성인력개발센터와 같은 공공 기관들이 여성취업을 일괄 관리해주기를 희망하고 있기도 하다. 수요자 입장에서 훈련요구를 파악하여 훈련과정을 다양하게 개발하려는 노력, 기초부터 실습까지 취업에 필요한 능력을 체계적으로 교육하는 훈련과정의 편성 등 민간기관들의 경쟁 전략은 공공여성훈련기관들이 참고할만한 하며, 민간기관의 훈련 역량과 공공기관의 취업관리 역량을 효율적으로 연계함으로써 여성훈련 성과를 제고할 수 있는 방안도 고려되어야 한다.


4. 결론 및 정책과제
□계좌제에 여성이 많이 참여하면서 계좌제의 성과 역시 여성들의 참여 성과와 관련성이 커지게 되었다. 그동안 계좌제 활성화에 여성들의 적극적 참여가 기여한 면도 있지만, 계좌제훈련의 낮은 취업률도 일부 여성들의 탓으로 인식되고 있다. 최근의 계좌제 변화의 방향은 취업의사가 약한 사람들과 취업가능성이 낮은 분야를 제지하는 방향으로 가고 있는데, 이는 결과적으로 여성들의 참여를 제약할 가능성이 크다. 

□계좌발급 과정에서 훈련비 지원이 꼭 필요한 취업희망 여성들을 엄선하는 것은 필요한 작업이다. 그러나 훈련공급 차원에서의 일괄적인 훈련분야 제한이나 자부담률 인상 등의 조치가 수요자층의 복잡한 상황을 간과하여 생계형 취업이 필요한 실질적 저소득여성들이 계좌제훈련에서 배제되지 않도록 유의해야 한다. 

□또한 여성경제활동참가율 하락의 주 대상인 고학력 경력단절여성들이 법령 개정으로 계좌훈련 참여기회가 크게 위축될 우려가 있으므로, 특화과정 유지와 같은 대안을 마련해야 훈련 사각지대가 줄어들 것이다. 공급자 측에서의 적절한 통제가 물론 필요하나 훈련시장의 자율성과 학습자의 선택권을 너무 인위적으로 제약하는 방식은 직업능력개발계좌제의 원래 취지를 약화시킬 수 있고, 기존 실업자훈련제도의 폐지에 따른 훈련공백이 발생할 수 있어 이에 대한 유의가 요망된다. 본 연구의 분석내용들을 토대로 계좌제 관련 영역별 정책과제를 다음과 같이 제시하였다.

가. 계좌발급 영역
현 고용센터의 계좌발급 심사과정에서 신청자의 취업의사를 객관적으로 판단할 수 있는 조치를 마련하고, 공공 여성훈련기관에 선별 기능을 허용하거나 경력단절여성의 전문상담은 새일센터에 위탁하는 방안도 고려할 수 있다. 

□ 계좌신청 요건의 실효성 제고
- 재취업활동에 대한 실효성 있는 가이드라인 제시
- 재취업활동 기준 면제대상에 집단상담 수료자 포함
   
□ 특별상담 신청제 활성화
- 고용센터의 전문상담 활성화
- 경력단절여성의 전문상담은 새일센터로 연계

□ 상담후 고객평가제 
- 상담만족도 현장 및 전화조사
- 상담만족도 조사결과의 피드백

□ 여성직종 분야의 계좌발급 제한조치에 대한 보완
- 계좌발급 제한 직종의 경력단절여성 특화훈련과정 허용
- 제한 예외 대상 여성범주 확대
- 3명이상 합의 발급요건의 완화

□ 공공 여성훈련기관의 사전상담제 허용
- 공공 여성훈련기관에 계좌신청 전 사전상담 기능 허용
- 고용센터와 새일센터 상담시스템 연계

나. 훈련 영역
현재는 계좌제 적합훈련과정이 구직자들의 선택권을 충족할만한 수준으로 다양하게 개설되어 있지 못하다. 새로운 훈련과정의 부족, 심화연계과정의 부족, 승인 훈련과정의 폐강, 훈련단가 상승으로 계좌구매력이 축소되는 문제 등 학습자 선택권을 제약하는 문제들에 대한 대책 마련이 필요하다.
□ 일자리 개척형 신규 훈련과정 심사시 가산점 부여
- 일자리 창출이 가능한 신규 훈련과정 심사에 가산점 부여
- 일자리 개척형 훈련과정은 시범사업으로 별도 심사

□ 연계ㆍ심화훈련과정에 대한 승인 확대
- 연계과정 중 부분 탈락과정은 보완 후 재심사기회 부여
- 심화과정 적정 비율 안배

□ 재직자와 실업자 계좌적합훈련과정의 교류
- 재직자 훈련과정과 실업자 훈련과정의 공통과정 승인
- 재직자 훈련과정 중 계좌참여 허용분야 규정

□ 자부담 완화ㆍ면제 대상 취약계층여성 범주 확대
- 취업성공패키지사업에 참여하지 않는 취약계층 여성의 자부담 면제
- 저소득 고령 여성의 음식서비스분야 자부담 면제

□ 훈련단가 규제
- 훈련분야별 훈련비 책정 상한선
- 전년대비 훈련비 인상률 제한

□ 훈련참여 지체자에 대한 참여 촉진 상담
- 훈련참여 지체자 대상 상담 
- 훈련참여 촉진 조치 시행

다. 취업 영역
계좌제의 가장 큰 문제점은 취업률 저하로 지적되고 있다. 취업률 저하의 주범으로 여성들이 지적되어, 최근 여성훈련 참여를 제약하는 방향으로 계좌제 변화를 초래하고 있다. 취업률 제고를 위해 여성직종 분야 훈련을 제약하는 방식보다는 계좌발급 상담 강화, 조기 취업 유인기제 마련, 경력단절여성 전문훈련기관의 취업지원 역량 활용 등의 접근을 고려하는 것이 필요하다. 

□ 공공 여성훈련기관의 취업지원 기능 활용 확대
- 공공 여성훈련기관을 지역 거점 취업지원기관으로 육성
- 고용센터, 새일센터, 민간훈련기관의 취업지원 연계시스템 구축

□ 카드잔액을 취업 후 취업장려금으로 지급
- 계좌 잔액은 취업 또는 창업기간 제한 없이 일정 기간내 사용 허용
- 계좌 잔액을 취업 후 취업성공장려금으로 발급자에게 지급. 
 
□ 시간제 취업의 인정 범위 확대
- 여성취업의 유연성을 고려한 취업인정 조건 완화
- 월 60시간 미만이지만 고용이 일정 기간 유지된 경우는 취업 인정

라. 공공 여성훈련기관의 기능과 역할 재정립
계좌제 하에서 공공 여성훈련기관들은 정체성과 역할에 혼란을 겪고 있다. 실업자, 구직자를 대상으로 정부지원 훈련기회를 제공하던 공적인 역할을 이제 민간영리기관들도 수행할 수 있게 됨으로써 공공기관 고유의 정체성이 흔들리고 있다. 공공 여성훈련기관들은 민간훈련기관들과의 경쟁력을 갖추어 수요자중심 훈련체제에 대응하면서, 한편으로 지금까지 수행해오던 경력단절여성 지원이라는 공적 기능의 재정립을 위해 정부와 협의해야 할 것이다.

1) 공적 기능 강화
□ 경력단절여성 2차 상담기관화
- 새일센터, 여성인력개발센터를 2차 상담기관으로 지정
- 민간훈련기관과 2차 상담기관 연계

□ 경력단절여성 특화 훈련과정 운영
- 계좌발급 제한 훈련분야의 경력단절여성 특화과정 허용
- 고학력 경력단절여성, 고령여성 등 특화과정 운영

□ 경력단절여성 취업관리 중점기관 지정
- 새일센터, 여성인력개발센터를 경력단절여성 취업관리기관으로 지정
- 운영비, 인건비, 평가 가산점 등 인센티브 부여

2) 기관의 경쟁력 강화
□ 공공 여성훈련기관의 브랜드화
- 연합 운영체계 강화
- 미디어 홍보 및 연합 마케팅 강화

□ 여성 훈련분야 전문화ㆍ훈련과정 표준화
- 중점 훈련분야 특화
- 공통 훈련과정의 표준화

□ 상담-훈련-취ㆍ창업 패키지 연계 강화
- one-stop 취ㆍ창업 연계 프로그램 운영
- 중점 여성 창업분야 육성

□ 인턴 연계로 실습기회 확대
- 계좌제훈련 수료 후 인턴 연계
- 인턴기간 사후관리 강화로 취업연계

□ 상담, 사후관리, 보육, 가사지원 서비스 등 차별화
- 경력단절여성 전문상담 기능 홍보
- 경력단절여성 일ㆍ가정 양립지원서비스 강화 및 홍보？？