한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

Ⅰ. 서 론
1. 연구배경 및 목적
2. 연구범위
가. 교통약자
나. 교통약자 이동편의 정책
다. 연구대상 지역
3. 연구내용
4. 연구방법
가. 문헌연구
나. 원자료 분석
다. 초점집단인터뷰
라. 교통약자 이동 실태에 대한 질문지 조사
마. 전문가 자문회의
5. 연구의 의의
6. 보고서의 구성

Ⅱ. 교통약자 정책 및 예산 현황
1. 교통약자 이동편의 정책의 전개 과정과 주요 계획
2. 교통약자 이동편의 정책유형 및 주요 예산 개요
가. 교통약자 이동편의 정책유형
나. 교통약자 이동편의 정책 유형별 주요 예산
3. 교통약자 이동편의 정책 세부 내용
가. 물리적 장벽 제거
나. 대중교통 이용 경제적 부담 완화
다. 인적 서비스
라. 이동정보 접근성 및 안전 교육
마. 교통 종사자 및 비교통약자 의식 개선

Ⅲ. 교통약자 이동권과 젠더
1. 이동(mobility)의 사회적 의미와 이동권
가. 인간의 기본적 욕구이자 모든 활동의 근간
나. 사회적 관계와 삶의 질의 중심적 요소
다. 사회적 구성물로서 이동제약
라. 인권으로서 이동권
2. 교통약자 이동제약과 젠더
가. 장애인 이동제약의 성별 차이
나. 노인 이동제약의 성별 차이
3. 교통약자 개인 통행 특성의 성별 차이
가. 생애주기별 통행 특성의 성별 차이: ?수도권 가구통행실태조사(2006)? 원자료 분석
나. 교통약자 통행 특성의 성별 차이: ?이동편의실태조사(2009)? 원자료 분석
다. 소결

Ⅳ. 장애인 이동 실태와 정책수요의 성별차이
1. 조사대상자의 특성
가. 초점집단인터뷰
나. 질문지 조사
2. 이동의 일반 현황
가. 외출 및 이동 실태
나. 독립적 이동 능력
3. 외출욕구와 충족도
가. 전반적 경향
나. 경제활동 및 교육
다. 필수 활동
라. 가족 및 사회관계
마. 문화와 여가
바. 자녀동반 이동
4. 교통수단의 물리적 이용 경험
가. 보행환경
나. 대중교통
다. 저상버스
5. 교통수단 이용의 사회적 환경
가. 대중교통 종사자의 대인 서비스
나. 특별교통서비스
다. 택시 서비스 이용
라. 교통약자에 대한 시민의식
6. 장애여성이 경험하는 이중 장벽
가. 성희롱
나. 불안감
다. 장애여성에 대한 편견
7. 이동 장애에 대한 여성의 대응과 결과의 성별 차이
가. 인내
나. 위험회피, 일시적 포기
다. 가족(남편)에 대한 의존

Ⅴ. 노인 이동 실태와 정책수요의 성별차이
1. 조사대상자의 특성
가. 초점집단인터뷰
나. 질문지 조사
2. 이동의 일반 현황
가. 외출 및 이동 실태
나. 독립적 이동 능력
3. 외출욕구와 충족도
가. 전반적 경향
나. 경제활동
다. 필수 활동
라. 가족 및 사회관계
마. 문화와 여가
4. 교통수단의 물리적 이용 경험
가. 보행환경
나. 대중교통

Ⅵ. 교통약자 이동편의 정책의 성인지적 개선 방안
1. 조사결과에 대한 종합적 논의
가. 장애여성의 이동욕구와 정책수요
나. 노인여성의 이동욕구와 정책수요
2. 교통약자 정책의 성인지적 의제와 정책의 개선 방안
가. 여성의 대중교통 이용행태의 특성을 고려한 정책의제와 개선 방향
나. 여성의 취약성을 고려한 정책의제와 개선방향
다. 여성의 특수한 욕구와 사회적 역할을 고려한 정책의제와 개선 방안

Ⅶ. 요약 및 맺음말
1. 주요 연구결과의 요약
가. 성 주류화의 수단으로서 성인지 예산제도
나. 교통약자 정책의 성인지적 의제
다. 교통약자 정책의 성인지적 개선 방안
2. 성인지적 예산분석 및 제도 운영에 대한 함의
가. 재정을 수반하는 정책의 성인지적 의제 발굴의 중요성
나. 교통약자 이동욕구와 정책수요의 성별 차이에 대한 통계 생산 ？？

1. 연구배경 및 목적
□성인지 예산제도는 성불평등과 무관해 보이는 정책에 대한 성인지적 관점에서의 분석ㆍ평가를 통해 도출된 개선사항을 예산의 편성과 집행, 평가 과정에서 반영하도록 하는 제도임. 이러한 취지 하에서 ??국가재정법??에 성인지예산제도 관련 규정이 마련되었으며, 정부는 동법에 근거하여 2009년도부터 성인지 예산서를 작성하여 국회에 제출하고 있음. 동 제도 도입의 취지는 성불평등과 여성에 대한 관심이 단지 여성정책 전담부서만이 아니라, 모든 정부부처와 조직들의 책무임을 명료화하는 것임. 이를 위해서는 일반 정책에 대한 성인지적(gender sensitive) 관점에서의 분석과 평가가 필수적임. 

□여성과 남성이 평등한 상태가 무엇인지를 한 마디로 정의하고, 모든 정책에 적용할 수 있는 원칙을 도출하는 것은 가능하지 않은 일임. 정책에 따라 여성과 남성의 관련 상황에 차이가 있으며, 여성과 남성의 욕구와 수요가 같지 않기 때문임. 그러므로 각각의 정책을 대상으로 남성과 여성의 다를 수 있는 욕구와 수요 차이를 인식하고, 이를 정책의 개선과 예산에 반영하는 것이 중요함. 

□이 연구는 인간 삶에서 기초적이고 필수적인 ‘이동’에 주목하여, 이동 제약을 경험하는 교통약자의 이동편의 정책을 성인지적 관점에서 분석ㆍ평가하고자 함. 교통약자 이동편의 정책 예산에 대한 성인지적 분석을 수행하는 것이 아니라 성인지적 예산 분석을 위한 기초자료를 생산하고자 함. 이를 위해 교통약자 이동편의 정책에서의 성별 욕구와 정책 수요의 차이를 분석하고, 이를 통해 성인지적 개선을 위한 정책 의제를 도출하고자 함. 아울러 성인지 예산제도 운영에서의 성별 정보 수집의 중요성에 대한 함의를 도출해 보고자 함.
2. 연구범위 및 방법
□이 연구의 주요 개념인 교통약자, 교통약자 이동편의 정책, 연구대상지역은 아래와 같음.

개념연구범위근거교통약자장애인, 노인제한된 시간과 인력 등 연구 여건상 모든 교통약자를 포괄하는 데는 한계가 있기 때문에 「교통약자법」이 정하고 있는 교통약자 중 장애인과 고령자 등 이동제약의 어려움을 가장 심각하게 경험하고 있는 집단에 초점을 맞춤. 교통약자 
이동편의 정책- 물리적 장벽 제거
- 경제적 부담 경감
- 인적 서비스 제공
-교통분야 종사자 및 비교통약자의 의식개선 ?교통약자법? 상 규정된 정책인 물리적 장벽 제거, 경제적 부담 경감만이 아니라, 인적 서비스 제공, 교통분야 종사자(교통사업자, 운전자, 담당공무원 등) 및 비교통약자의 의식개선을 포괄하여 설정함. 대상 지역서울조사대상 지역을 전국으로 확대할 경우, 장애인 내부의 이질성과 교통약자 이동과 관련된 각종 인프라의 지역별 격차가 커서 모든 가능한 변수를 고려한 대표성 있는 표본 추출에 한계가 있어 지역을 서울로 제한함.

□ 연구방법
?문헌연구
   - 교통약자 이동편의 정책 관련 국내외 문헌 연구 검토
?원자료 분석
   - ?수도권 가구통행실태조사?(2006), ?교통약자이동편의실태조사?(2009) 재분석
? 질적ㆍ양적 조사
조사방법기간대상초점집단 인터뷰
(FGI)4～6월(2개월)
각 집단별 면접시간은 2～3시?전체 12개 집단 59명
?장애인은 8개 집단 37명임. 장애유형별(지체 및 뇌병변, 시각, 청각, 재가장애인) 4개 집단을 성별로 구분하여 진행함. 
?노인은 4개 집단 22명임. 노인집단은 연령대별(65~74세, 75세 이상) 2개 집단을 성별로 구분하여 진행함.질문지 조사7～9월(2개월)
개별면접조사?서울시 거주 장애인 1,000명
  - 남성과 여성은 각각 500명으로 임의할당
  - 각 성별집단 내에서 장애유형(뇌병변, 지체, 시각, 청각) 모집단 분포에 따라 비례 할당
?서울시 거주 만65세 이상 노인 1,000명
  - 거주지역(25개구)과 연령대, 성별 모집단 분포에 따라 비례 할당


3. 교통약자 정책의 성인지적 의제
□ 대중교통 이용행태의 성별 차이
? 여성 교통약자의 높은 버스 이용률과 사고율
   - 조사결과, 장애여성과 노인은 자가운전 비율이 낮기 때문에 남성에 비해 일반버스를 많이 이용하고, 버스를 이용하는 과정에서 남성보다 사고경험도 많다는 것이 확인됨. 버스 이용 환경 개선에 보다 많은 관심을 기울일 필요성이 제기됨. 
? 여성의 낮은 교통정보 인식 능력
   - 여성, 특히 노인여성은 대중교통 정보를 파악하는 능력이 낮아 지하철과 버스 이용시 타인의 도움을 더 많이 필요로 하는 경향이 있었음.
? 여성장애인의 높은 특별교통수단 서비스 이용과 낮은 접근가능성
   - 여성장애인은 자가운전 비율이 낮아 남성보다 버스, 특별교통수단 등 다른 교통수단을 더 많이 이용함. 그러나 특별교통수단은 수요 대비 공급량이 부족하여 활발한 이동지원의 제약 요인이 되고 있음.

□ 여성의 사회적 취약성으로 인한 성별 차이
? 여성의 경제적 취약성과 교통비 부담
   - 조사결과, 여성과 남성의 월평균 교통비 지출 규모에는 거의 차이가 없지만, 장애여성과 노인여성은 남성보다 교통비를 더 부담스러워 했음. 장애인과 노인 모두 비교통약자보다 취업활동과 경제적 생활수준이 어려운 상황에 있지만, 그 가운데서도 각 집단 내 여성들은 남성들보다 취업활동을 덜하고, 소득수준도 낮기 때문임. 
? 여성노인의 취약한 건강
   - 여성노인은 남성보다 류마티스, 관절염, 골다공증, 신경통, 요통 등 이동에 직접적인 제약이 되는 질병을 더 많이 가지고 있음. 이는 지하철이나 버스의 계단을 오르내리는 어려움을 가중시킴. 남성은 노인여성과 같은 질환이 후기에 발병하여 마찬가지로 이동의 어려움이 있지만, 전기 남성노인은 여성노인에 비해 도보나, 계단을 오르내리는 이동에 대해 큰 불편을 가지고 있지는 않음. 
? 사회적 편견으로 인한 장애여성의 심리적 위축
   - 장애여성은 택시와 장애인콜택시 등 특별교통수단을 이용할 때 교통서비스 제공자의 사회적 편견으로 인한 불쾌함과 모욕감을 남성보다 더 많이 경험하는 것으로 나타났음. 이러한 불쾌한 경험은 이동을 직접적으로 제약하지는 않더라도 심리적 불편을 주는 요인이 됨.

□ 여성의 특수한 욕구와 사회적 역할로 인한 성별 차이
? 장애여성의 경험적, 잠재적 성희롱ㆍ성폭력 피해
   - 장애여성은 밀폐된 좁은 공간에서 택시기사 또는 특별교통서비스 기사와 함께 이동하는 과정에서 다양한 유형의 성희롱과 성폭력을 경험하게 됨. 
? 장애인 부모의 자녀동반 이동의 어려움
   - 자녀에 대한 양육과 돌봄 책임은 부모 공동의 몫이지만, 대체로 어린 자녀는 여성들이 돌보게 되므로 현실적으로 자녀를 동반하여 이동하는 과정에서의 어려움은 여성이 더 많이 경험함. 여성들은 자가운전 능력이 남성보다 낮아 자녀와 이동시 자가용을 덜 이용하고, 대중교통 수단을 더 많이 이용하는 경향이 있는 것으로 나타났음. 그러나 대중교통은 장애여성 혼자서 이용하기에도 제약이 많아 어린 자녀와 이동은 여성 본인 뿐 아니라 자녀에게도 매우 힘든 경험임.

4. 교통약자 정책의 성인지적 개선 방안
□ 여성의 대중교통 이용행태의 특성을 고려한 정책의제와 개선 방안
?일반버스 이용환경 개선
   - 지방자치단체에서의 교통약자이동편의증진계획을 수립할 때 일반버스의 난폭운전으로 인한 교통약자의 사고 위험을 낮추기 위한 조치를 포함해야 하고, 중앙정부는 이와 관련된 지침을 제공하도록 함. 버스 배차시간과 간격 조정 및 버스기사에 대한 안전교육 강화가 필수적임.
?대중교통 안내 서비스의 확대
   - 대중교통 이용 정보를 파악하는 능력이 부족하거나 이용할 수 있는 능력이 제한적인 노인여성과 장애인을 위한 안내 서비스의 양적, 질적 확대가 필요함. 지하철 역사에 안내원 배치 뿐 아니라 시각장애인 안내 서비스, 청각장애인 수화통역 및 화상통화서비스 등이 포함됨. 
?장애인콜택시 확충 및 이를 위한 중앙정부의 재정지원 근거 마련
   - 현재 장애인콜택시는 법정 의무대수의 절반도 채우지 못하는 실정임. 전액 지자체 예산으로 충당하도록 하고 있어 재정형편이 열악한 지자체에서 예산 확보가 어렵기 때문. 이러한 문제 상황을 개선하기 위한 국비지원 근거가 마련되어야 함.

□여성의 취약성을 고려한 정책의제와 개선 방안
?교통약자 버스 이용요금의 할인 또는 면제제도 도입
   -장애인에 한하여 이용요금 할인을 권유하는 법안(?장애인복지법?)이 2009년 의원발의로 국회에 제출되어 있는 상태임. 그러나 이는 장애인만을 대상으로 하는 것이므로 노인 교통약자까지 포괄하여 버스요금을 할인 또는 면제할 수 있도록 교통약자이동편의증진법에 관련 규정이 마련되는 것이 적절함. 
?지하철 승강기의 확장 설치 및 저상버스 도입 확대
   - ?교통약자 이동편의 실태조사?에 따르면 대부분의 지하철 역사에는 승강기나 에스컬레이터가 설치되어 있음. 그러나 다리가 불편한 여성노인의 수요가 많아지면서 장애인은 승강기를 이용하지 못하거나 이용하기 위해 오래 기다려야 하는 어려움이 있음. 1역사에 1개 이상의 승강기 설치, 또는 현재 승강기의 수용인원 확대 등의 개선방안을 모색할 필요가 있음. 더불어 저상버스의 확대 설치는 휠체어 이용자 뿐 아니라 노인여성의 버스 이용을 편리하게 하는 수단이 될 것임. 
?장애인에 대한 양질의 서비스 제공을 위한 대중교통 종사자 교육의 내실화
   - 대중교통 종사자들이 장애인에게 서비스를 제공할 때 어떠한 방식으로 대응해야 하고, 어떻게 의사소통해야 하는지에 대한 보다 적극적이고 체계적인 교육이 요구됨. 또한 대중교통 종사자 교육이 의무화될 필요가 있으며, 교육은 장애인 당사자가 실시하도록 함. 이 때 필수적으로 장애여성이 종사자 교육에 참여할 수 있도록 함.
 
□여성의 특수한 욕구와 사회적 역할을 고려한 정책의제와 개선방안
?성폭력으로부터 안전한 장애여성의 이동 환경 보장
   - 택시기사와 장애인콜택시 기사에 대한 성희롱 예방 교육을 보다 강화해야 함. 더불어 가해자에 대한 징계와 처벌을 철저히 해야 하며, 성희롱 신고로 인해 피해자들이 제2, 제3의 피해를 입지 않을 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 함. 인적이 드문 시간과 공간에서의 범죄 피해에 대한 여성들의 두려움을 감소시키기 위해 밝은 조명을 설치하거나 안전 요원을 배치하는 등 피해 예방을 위한 적절한 조치가 취해져야 할 것임.
?자녀 동반 장애인 부모를 위한 장애인콜택시 지원
   - 현재 1~2급 중증 장애인만 이용할 수 있는 장애인콜택시 이용 자격을 자녀를 동반하는 장애인 부모일 경우 3~4급으로 등급을 완화하는 방안이 필요함. 장애인은 항상 누군가의 도움을 받는 사람일 것이라고 보는 것은 장애인에 대한 편견 중 하나이고, 의존적 존재로서 장애인에 대한 편견은 특히 장애여성에게 더 강한 경향이 있음. 장애여성이 자녀와 다른 가족원을 돌보는 역할을 한다는 사실은 쉽게 인식되지 않고, 정책 또한 이러한 측면을 잘 고려하지 못함. 자녀를 동반하여 이동하는 장애인에 대해 장애인콜택시 이용자격을 부여해야 함. 


5. 성인지적 예산분석 및 제도 운영에 대한 함의
□일반정책의 성인지적 의제 발굴 시도
? 현재 성인지 예산서의 형식으로 시행되고 있는 성인지 예산제도의 가장 큰 문제점은 특정 정책의 성불평등 의제의 성격에 대한 이해가 전혀 없이 단순히 사업별 수혜자의 성별을 구분하고, 여성과 남성의 양적 비율의 비교를 통해 사업의 성 평등성을 판단하고 있다는 것임. 성인지 예산서는 여성과 남성 수혜자의 수를 구분한 표만 제시할 뿐, 문제에 대한 진단도, 문제 해결에 필요한 개선 방안도, 사업의 개선을 위한 예산 계획도 포함하지 않으므로 현재로서는 그동안 알려지지 않았던 예산 사업 수혜자의 성별 정보 제공이라는 효과만을 가짐. 
?성인지 예산제도가 앞으로 제도 도입의 취지를 살려 효과적으로 추진되기 위해서 성인지 예산서 작성 대상이 되는 사업들은 사전에 성불평등 의제의 성격을 분명히 하는 작업을 필요로 함. 성불평등 의제는 여성과 남성의 욕구와 정책수요의 차이가 어디에 있는지를 드러내어 줌으로써 예산분석을 위한 관점이자 초점을 제공해 줌. 이를 통해 성평등을 단순히 여성과 남성의 비율이 5:5가 되는 상태로 정의하는 수량화의 오류에서 벗어날 수 있음. 
?그러나 성불평등 문제 개선을 직접적인 목적으로 하거나, 여성 또는 남성만을 대상으로 하는 정책이 아닐 경우 정책과 관련하여 여성과 남성이 가지는 욕구와 정책수요의 차이를 파악하는 것은 쉬운 일이 아님. 정책의 수혜자와 관련하여 이미 수집된 조사 통계, 사업실적 통계 및 보고 통계 자료가 있어 이를 활용하여 초보적인 분석을 할 수 있겠지만, 욕구의 차이를 완전하게 드러내지는 못함. 
?따라서 성인지 예산제도의 효과적 운영을 위해서는 성인지 예산서를 작성하기 이전에 별도의 예산을 할당하여 재정을 수반하는 사업에서의 성별 욕구와 정책 수요를 파악할 수 있는 정보와 지식을 생산하려는 노력을 적극적으로 기울여야 함. 이 연구는 이를 위한 하나의 접근 방법을 보여주고자 했음. 
?이 연구는 정책에 대해 이해관계를 가지는 수혜자들을 성별로 분리하여 초점집단인터뷰를 수행하면서 각 집단 내에서의 요구의 차이에 주목했음. 아울러 이를 통해 드러난 요구의 차이가 실제 경험적인 일반화를 가능케 하는 수준의 차이인지를 확인하기 위해 양적 자료를 별도로 수집하는 절차를 거쳤음. 
? 이러한 연구방법을 채택한 이유는 성평등을 특별히 목적으로 하지 않으며, 정책이 성불평등에 미치는 효과에 거의 관심을 기울이지 않고 추진되어 왔던 일반 정책에서 여성과 남성의 정책 욕구와 수요가 어떻게 다른지를 ‘발견’해 내는 일은 실제 여성과 남성에 대한 인터뷰와 같은 질적 자료를 통해 차이를 ‘느끼는’ 일에서 출발하지 않을 수 없기 때문임. 따라서 이 연구는 기존에 구축된 양적 자료를 사전적으로 분석하되 이를 통해 발견해 낼 수 있는 성불평등 의제를 발견해 내기 위해서는 여성과 남성 집단을 구분한 질적 자료를 수집하여 정책에 대한 다른 욕구가 어느 지점에서 나타나는지를 확인했음. 그리고 질적 자료가 가지는 대표성의 문제와 일반화의 한계를 보완하기 위한 수단으로 양적 자료를 활용했음.

□교통약자 이동욕구와 정책수요의 성별 차이에 대한 통계 생산 제안
? 기존의 통계 자료의 개선
   - ?수도권 통행실태조사? : 1) 가구단위 조사와 개인단위 조사가 적절하게 결합되지 않아 교통약자의 이동에 장애를 주는 요인 중 하나인 가족적 특성을 보여주지 못함. 앞으로는 가족 특성과 이동의 장애 사이의 상관관계를 분석할 수 있도록 조사문항이 개발되어야 할 것임. 2) 거동불편, 장애, 신체적 건강, 경제력 등과 같이 교통약자를 분류해 낼 수 있는 항목들이 조사되지 않아 대규모의 자료임에도 불구하고 비교통약자와 교통약자의 통행실태를 비교하는데 한계가 있음. 
   - ?교통약자이동편의조사?: 1) 조사대상자의 선정과 표본추출법의 편향성이 문제가 될 수 있음. 현실적인 조사의 어려움 때문에 조사대상자는 관계기관에 접촉할 수 있는, 통행이 가능한 사람들 위주로 선정되었음. 이러한 조사방법으로는 사회활동을 하지 못하는 중증장애인이나, 또는 활동을 하지 않는 독거노인들은 접촉이 불가능하기 때문에 제외될 수밖에 없음. 2) 조사대상자의 개인적 배경에 관한 정보가 별로 없음. 통행은 신체적 건강상태, 장애, 경제력뿐만 아니라 개인의 사회경제적 배경에 따라서 다양한 차이를 드러낼 수 있는데, 이러한 특성과 관련된 조사항목이 현저하게 부족함. 3) 가족 관련 요인들이 없어서 가족적 특성이 개인의 통행에 미치는 영향을 설명할 수 없음. 교통약자라 하더라도 도움을 줄 수 있는 가족 구성원이 있다면 통행이 가능하지만 도움을 줄 수 있는 가족이 없다면 통행에 어려움이 많을 것임. 
? 여성의 특별한 욕구와 사회적 역할을 고려한 별도의 주기적 조사 필요
   - 교통수단을 이용한 이동 과정에서 여성이 경험하는 성폭력, 성희롱 경험, 그리고 이러한 경험이 이동제약에 미치는 효과, 나아가 정책적 대응의 효과성 평가를 위해 주기적인 실태조사가 필요함. 
   - 장애인 부모의 자녀동반 이동 실태 조사도 필요함. 자녀동반 이동과 관련된 이동욕구와 정책 수요는 여성들에게 매우 중요한 정책 의제임. 이를 지원할 수 있는 정책적 개선방안을 마련하기 위해 자녀동반 이동 실태에 대한 조사를 주기적으로 실시할 필요가 있음.？？