한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

목   차
Ⅰ. 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구내용
3. 연구방법
4. 연구의 구성

Ⅱ. 양육수당 정책의 현황과 개선과제
1. 사업 개요
2. 현황
가. 지원대상의 보편화와 주 이용집단
나. 보육서비스와의 대체적 관계
다. 돌봄에 대한 현금보상: 소비자주권의 극대화?
라. 급증하는 예산수요에 대한 재정분담
3. 성과와 개선과제
가. 양육수당 조정방안
나. 보육서비스지원의 확대 방안

Ⅲ. 아이돌봄 지원사업의 현황과 개선과제
1. 사업 개요
2. 현황
가. 시간제 돌봄서비스 이용현황
나. 종일제 돌봄서비스 이용현황
다. 아이돌보미 인력관리
라. 서비스제공기관 현황
3. 성과와 개선과제
가. 아이돌봄지원서비스 성과
나. 개선과제

Ⅳ. 결론 및 정책과제
1. 연구결과 요약
가. 양육수당
나. 아이돌봄서비스
2. 정책과제
가. 시설보육-양육수당제도-아이돌봄지원사업의 관계 및 위상 재정립
나. 양육수당 개선방안
다. 아이돌봄서비스 개선방안

? 참고문헌

? Abstract

I. 서론
? 핵가족화의 진행과 맞벌이가족의 증가 등으로 인하여 부모의 자녀양육 부담을 완화하고 취업부모의 일가정양립을 지원하기 위한 육아지원정책의 필요성이 더욱 중요해지고 있음.
- 육아지원정책은 부모의 아동양육 부담을 사회적으로 분담하고 부모의 취업을 지원함으로써 일가정양립을 지원하는 두가지 목적 하에 추진되고 있음.
- 현재 우리나라의 육아지원정책은 보육시설을 중심으로 한 지원과 가정내 육아지원의 두가지 방식으로 지원되고 있음.

? 보육시설을 중심으로 한 육아지원정책은 1991년 영유아보육법을 기점으로 하여 발전되어 온 우리나라 육아지원정책의 핵심임.
- 1990년대에는 시설확충에 주력하였고, 2002년부터는 보육비 지원정책을 통하여 정부의 중심적인 자녀양육지원정책이 추진되어 왔음.
- 2013년부터는 “무상보육정책”이 전면적으로 시행되고 있음.

? 한편 가정내 육아지원정책으로는 양육수당제도와 아이돌봄서비스제도가 있음.

? 양육수당제도는 보육시설을 이용하지 않고 가정에서 자녀를 양육할 경우 제공되는 수당제도로서, 2010년부터 도입되었으며, 이후 점차적으로 지원대상이 확대되었으며, 2013년 3월부터는 0~5세 가구를 대상으로 가구소득 수준에 관계없이 지원이 가능하도록 하였음.
- 양육수당제도는 시설이용과 가정내 양육의 보육방식 중에서 부모가 선택할 수 있도록 함으로써 부모의 선택권을 존중한다는 의의를 가지고 있음.
- 그러나 다른 한편으로는 현금이 지원된다는 의미에서 소비자의 합리적 선택을 위협하는 요소가 될 수 있으며, 특히 빈곤가정 등 양육과 보호가 필요한 아동들의 바람직한 사회화 기회를 놓칠 수 있는 위험요소도 있음.
? 아이돌봄 서비스는 2007년 시범사업을 시작으로 하여 7년째 사업을 추진하고 있음. 2007년 사업초기에는 일부 지역에서 시행하였으나, 2009년 전국 232개 지역으로 확대 시행하고, 2012년 전국 215개 기관에서 사업을 수행하고 있음.
- 아이돌봄 서비스 예산은 2008년 676억으로 출발하여 2013년 기준 총예산 1,021억으로 증가하는 등 거대한 재정투입으로 가정내 자녀양육 지원을 대폭 강화하고 있음.
- 서비스 이용건수는 2007년 38개 지역, 9.7만 건 지원에서 2011년 전국 230개 지역 197만건을 기록, 약 20배의 높은 증가율을 보이며 취업부모의 양육시간 공백문제를 해소한다는 장점을 가지고 있음.
- 또한 아이돌봄서비스에 대한 시장수요는 최근 20-30대 초반의 여성경제활동이 지속적으로 증가하는 시점에서 향후 증가할 것으로 전망되고 있음.

? 최근 자료에 의하면 2013년 3월 0~5세 무상보육제도와 양육수당제도를 전면적으로 실시한 이후 보육시설 이용아동의 변화가 관찰되고 있음.
- 2013년 3월말 현재 영유아 2,958 천명 중 어린이집 이용아동은 1,364 천명으로 2013년 1월의 1,475 천명 대비 111 천명이 감소하였음(보건복지부, 2013.3.22.).
- 특히 만 0세의 이용률은 12.2%, 만 1세의 이용률은 57.7%로 2013년 1월과 비교하면 0세는 6.2%p, 1세는 11.1%p 감소하였음.

? 이러한 변화는 2012년 말 0~2세 무상보육정책을 시행함으로써 가정에서 양육하고 있던 영아들이 보육시설을 이용하게 되었다는 일부 주장이 지지되고 있는 현실임.
- 그렇지만 과연 이러한 변화는 양육수당 시행초기의 일시적인 변화인지, 혹은 향후에도 양육수당제도로 인하여 시설보육서비스가 필요하지 않은 영아 혹은 유아들이 계속적으로 시설이용에서 빠져나올 것인지는 보다 면밀한 추후분석이 필요함.

? 이러한 배경에서 본 연구는 가정내 육아지원정책의 실태와 역할을 검토하고, 제도개선 및 발전방안을 모색하고자 함.
- 첫째, 관련 예산, 시행실적, 현장에서의 실태 등을 통하여 양육수당의 시행실태, 사업의 성과와 의의, 향후 개선과제 등을 분석함.
- 둘째, 아이돌보미서비스 유형과 서비스 제공방식, 관련 예산 및 서비스 전달과정 등을 통하여 아이돌보미 시행실태, 사업의 성과와 의의, 향후 개선과제 등을 분석함.


Ⅱ. 양육수당 정책의 현황과 개선과제
? 양육수당은 아동양육과 관련하여 지급되는 현금급여로, 모든 아동에게 보편적으로 지급되는 아동수당과는 달리 아동을 가정에서 직접 양육할 경우에만 지급되는 수당임(홍승아, 2009). 양육수당은 시설이용과 가정보육의 ‘선택권’을 보장하는 제도임을 표방하고 있으나. 선행연구에 따르면 양육수당은 주로 시설공급이 수요에 크게 못미칠 때에 도입되어, 형평성을 보장하는 정책수단이 되기 어렵고(Leira, 2002), 저소득 여성들을 가정으로 회귀시켜 ‘여성의 함정’으로 작용할 위험이 있는 것으로 지적되고 있음.

? 한국에서 양육수당은 ’08년 ?영유아보육법?개정으로 처음 도입되었으며, 도입당시에는 차상위이하 만 0~1세 아동을 대상으로 10만원을 지원하는 최소화된 형태로 설계되었음. 이후 ’11년에는 만 2세아동까지 최대 20만원을 지원하도록 하여 지원범위가 다소 확대되었으나 여전히 소득계층은 차상위이하 아동만을 대상으로 하였음. 그러나 ’13년 ‘무상보육’의 일환으로 유아까지 포함하여 모든 계층의 미취학 아동에게 양육수당이 지급되었으며, 이로 인하여 예산규모가 전체 영유아보육료지원사업의 1/3에 해당하는 주요 사업으로 확대되었음.
 
? 현재까지 양육수당과 관련한 주요 현황을 살펴보면 다음과 같음.

? 첫째, 양육수당이 전계층, 전연령대로 확대되었지만 양육수당 수급자의 대다수는 만 0, 1세아인 것으로 나타나고 있으며 만 2세아 이상의 경우 양육수당을 지원받는 비율은 매우 낮음. 이는 만 2세아 이상에 대한 지원단가가 낮기 때문이기도 하지만, 만 2세 이상 아동에 대해서는 이미 시설이용이 사회적 규범으로 자리잡고 있기 때문이기도 함.
? 둘째, 양육수당 수급가구의 특성에 대한 명확한 통계는 집계되고 있지 않음. 그러나 실무자들의 보고에 따르면 양육수당 수급가구는 대부분 전업주부 가구로 추측되며, 맞벌이가족의 수급율은 매우 낮을 것으로 예측됨. 계층별로는 조손가족과 같이 취약한 가족과 학원을 이용하는 가족 등이 양육수당을 받고 있어 양극화 경향이 나타나고 있는 것으로 보임.

? 셋째, 보육서비스와의 대체적 관계를 살펴보면, 주로 만 0, 1세 아동 중 민간, 가정어린이집을 이용하던 아동의 보육서비스 이용자수를 감소시켰을 뿐, 만 2세 이상 아동들의 경우 시설이용률이 감소하고 있지 않음. 양육수당의 정책목표 중 하나가 과도한 시설이용률 감소라면, 이와 같은 효과는 만 0세, 1세 아동에 대해서만 제한적으로 나타나고 있음.

? 넷째, 양육수당이 가정내보육과 시설보육의 ‘선택권’에 기여했는지를 살펴보면, 적어도 만 2세 이상의 아동에 대해서는 ‘선택권’에 기여하는 바가 크지 않았다고 판단할 수 있음. 부모들의 만족도가 높은 국공립보육시설 등은 양육수당 확대의 영향을 받지 않았을 뿐 아니라, 부모들은 ‘가정내 양육’과 ‘시설’ 간의 선택보다는 ‘시설’ 중에서 ‘믿고 맡길 수 있는 좋은 시설’을 선택할 수 있는 선택권에 대한 수요가 높음.

? 다섯째, 양육수당의 관리부실과 관련하여 물품바우처로 전환하는 안이 제안된 바 있음. 이에 대해 부모들은 반대의견이 대다수였고, 실무자들도 반대의견이 많았으나 물가가 낮은 지방이나 일부 취약계층에서는 양육수당이 실제 아동양육을 위해 사용되지 않을 가능성이 있다는 의견도 있었음. 양육수당을 물품바우처로 전환하는 안은 양육수당을 돌봄에 대한 지원이 아니라 생계비지원의 논의로 전환하는 것으로 볼 수도 있으며, 이 경우 보육서비스와의 대체적 관계를 재검토할 필요도 있음.

? 여섯째, 영유아보육사업이 확대되는 과정에서 이에 대한 재정부담은 충분한 준비가 되지 못하였으며, 특히 지방재정에는 상당한 충격을 주고 있는 것으로 나타나고 있음. 전반적인 국고보조사업의 체계화와 함께 크게 확장된 영유아보육사업 전반에 대한 국고보조율 재검토가 필요함.

Ⅲ. 아이돌봄 지원사업의 현황과 개선과제
? 아이돌봄지원사업은 맞벌이가족의 증가와 핵가족화 등으로 가족의 아동돌봄 공백이 발생하고 돌봄서비스에 대한 요구가 다양화되면서 정부차원에서 아동의 안전한 보호 및 가족의 아동양육 부담을 경감시키고 시설보육에서 발생하는 돌봄수요의 사각지대를 해소하려는 목적으로 시작된 사업임.

? 첫째, 아이돌봄지원사업 예산은 2007년 시범사업 당시에는 2,600,452 천원에 불과하였으나 2013년 66,060,000 천원으로 증가하였음(국비 기준). 총예산으로 보면 2007년 3,952,684 천원에서 2013년 102,159,325 천원으로 크게 증가하였음.

? 둘째, 2010년~2012년 서비스를 이용한 실 이용가구 수를 살펴보면, 2010년 27,339가구, 2011년 37,934가구, 2012년 41,599가구로 14천가구 이상 늘어난 것으로 나타남. 실 이용가구 유형을 보면 매년 가형 이용가구의 비율이 가장 높았고, 다음으로 전액 본인부담 유형 순으로 나타남.
- 정부지원을 받는 이용가구로는 가형이 많이 나타나지만, 나형이나 다형의 경우 본인부담액이 3천원, 4천원이 있으므로 저소득층 경우에는 이 금액 역시 부담이 될 수 있어서 비교적 적게 나타나는 것으로 이해할 수 있음.
- 반면 라형의 경우에는 정부지원을 받지 않는 대신 이용시간에 있어서의 제한도 없으므로 오히려 이용자 입장에서는 민간시장의 베이비시터보다는 정부에서 제공하는 “신뢰할만한 서비스”를 이용할 수 있다는 장점이 있으므로 이용가구수가 증가하는 것으로 이해할 수 있음.

? 셋째, 가구 유형별 서비스 이용현황을 살펴본 결과 매년 맞벌이가정과 일반가정을 더한 수치가 70% 이상으로 가구 유형의 대부분을 차지하고 있음. 이는 아이돌봄서비스가 맞벌이가정의 양육지원서비스 기능을 충실히 수행하고 있음을 확인할 수 있는 현실임. 최근 들어 일반가정의 이용비율이 증가하고 있는 것은 앞서 살펴본 대로 이용요금 체계에서 정부지원을 받지 않는 대신, 이용시간의 제한이 없는 점과 “신뢰할 만한 서비스”를 이용할 수 있다는 장점에서 증가하고 있는 것으로 이해할 수 있음.

? 넷째, 2012년 아이돌봄서비스를 이용한 아동은 총 59,802명이며, 연령 현황을 보면, 만 0~2세가 42.5%로 가장 많았으며, 다음으로 만 3~5세 34.7%, 만 6~8세 17.3%, 만 9~12세 5.6%로 나타나 보육시설 이용대상 연령아동(만0세~5세)의 이용 비율이 77% 이상으로 아이돌봄서비스가 시설 보육의 한계에 대응하여 다양한 수요자의 요구에 탄력적인 서비스를 제공하는 양육체계로서의 역할을 한다고 볼 수 있음.

? 다섯째, 서비스 이용시간 현황을 살펴보면, 아이돌봄서비스의 성격이 주로 보육서비스나 초등학생의 방과후서비스로 이용되고 있음을 알 수 있음. 예를 들어서 가장 많이 이용하는 시간대인 5시-9시(36.1%)는 보육시설 및 초등학교의 일정이 종료된 시간에서 부모의 퇴근시간까지의 시간대임. 혹은 12시-5시(26.8%) 시간대 역시 유사한 맥락으로 이해할 수 있음.
 
? 마지막으로, 아이돌봄지원사업에 종사하고 있는 돌보미 인력은 2007년 2천여명에서 2011년 1만명으로 크게 증가하였음. 활동연령층은 주로 40~50대 여성이 약 86% 차지, 이 중 여성가장, 장기실업자 등 취업취약계층이 23%로, 취업에 특히 어려움이 많은 중장년 여성 및 취업취약 계층의 사회적 일자리 창출, 경제적 자립기반에도 아이돌봄 서비스사업이 일정 정도 역할을 한 것으로 평가됨.
- 아이돌보미에 대한 처우개선 문제가 지속적으로 제기되고 있음. 2007년 사업시행 이후 돌보미의 급여수준은 그대로 유지되고 있어서 이들의 경제활동에 적극적인 유인이 되지 못하고 있음. 이들의 처우개선을 위하여 급여인상과 그 외 고용상 안정적인 지위를 지원할 수 있는 4대 보험가입 등을 지원하여야 할 것임.
 

Ⅳ. 정책과제
1. “보육료지원-양육수당제도-아이돌봄지원사업”의 관계 및 위상 재정립
? 양육수당제도는 정책적으로 부모들 간의 정부지원의 형평성 문제를 부분적으로 해소하고, 부모의 선택권을 보장하였다는 점에서 긍정적인 면이 있음(서문희외, 2011; 60). 그렇지만 양육수당의 지원금액이 10만원~20만원이어서, 보육비 지원수준과 비교하면 대체효과는 크지 않음. 

? 또한 양육수당제도는 아이돌봄서비스에도 영향을 미쳐, 양육수당제도가 확대된 올해 3월에는 서비스 이용가정이 감소하는 일도 발생하였으나 몇 개월내 다시 서비스 신청으로 회귀하고 있음. 단, 이러한 복귀현상은 지역에 따라 달리 나타나고 있음. 도시지역에서는 실제로 현장실무자들이 현장에서 경험하는 대체효과도 순간적인 이동이 있었으나 다시 아이돌봄서비스의 신뢰성과 지속적인 서비스 이용가능성 등의 장점으로 다시 회복되었다고 함. 반면에 농촌지역의 경우에는 가시적인 현금효과로 인하여 양육수당제도에 안주하는 형태도 나타나고 있음.
- 또한 양육수당제도는 보육시설 이용이 긴요히 필요하지 않은 가정내에서 양육되고 있는 아동들의 불필요한 수요를 감소시킬 수 있다는 점에서도 긍정적인 역할을 할 것으로 기대됨.
- 반면에 양육수당제도는 가정형편상 보호와 안전 및 사회화가 필요한 아동들의 사회화 기회를 놓치게 하는 우려도 있음. 현금효과로 인하여 시설이용이 필요한 아동들이 시설이용에서 배제되거나 방치될 우려가 있음.

? 자녀양육지원정책은 부모의 노동권과 양육권, 선택권과 보편적 보육의 구조 속에서 시설보육과 개별보육(가정양육) 두가지로 지원됨. 가정양육은 다시 부모가 직접 양육하는 형태와 아이돌봄서비스나 민간베이비 시터 등을 이용하는 가정보육의 형태가 있음.




? 세가지 제도 간의 상보적 관계를 유지함에 있어서 양육수당제도는 보육시설 이용과 아이돌봄서비스 이용 양측에 영향을 미칠 수 있으므로 현재와 같이 대상층을 확대한 양육수당제도는 검토가 필요함.
- 0~5세 모든 아동을 대상으로 하여 소득계층과 상관없이 보육시설의 이용과 양육수당제도를 선택하게 하는 제도설계 자체에 이미 정보의 비대칭성이 내재되어 있어서 이용자의 “합리적인 선택”을 어렵게 할 수 있음.
- 특히 도서지역 조손가족의 경우, 현금으로 쥘 수 있는 10만원 때문에 손자녀를 방치하게 되는 우려가 현실로 나타나고 있음(2013.7.5. 공무원 자문회의).

? 여성의 노동권과 관련해서도 양육수당제도는 여성들의 노동기회를 상실하게 할 위험요인이 있는 것으로 평가됨(홍승아, 2009). 특히 외국의 사례를 보면 저소득층 여성들의 노동시장 이탈을 방기하는 결과를 가져온 것으로 평가됨.
- 우리나라의 경우는 양육수당 수준이 비교적 낮은 수준이어서 양육수당을 위해 노동기회를 포기하는 사례는 발견하기 어려우나, 향후 제도의 변화에 따라서는 상이한 결과를 초래할 수도 있음.
2. 양육수당 개선방안
? 양육수당 개선방안을 다음과 같이 세가지 안으로 제안함.

? 첫째, 양육수당의 대상자를 가정내양육 수요가 있는 만 0~1세 아동으로 축소하는 방안임. 재정투입대비 양육수당의 효과가 제한적이고, 다른 정책을 확대하는 데에 제한점으로 나타나고 있다면 원칙적으로 양육수당의 대상자를 만 0~1세 아동으로 제한하는 방안이 바람직함. 그러나 이미 확대된 정책을 축소시키는 것이 현실적으로 어려울 가능성이 높음.

? 둘째, 양육수당을 보육료 지원과의 대체적 관계를 없애고 아동수당으로 확대?개편하는 방안이 가능함. 양육수당이 상당한 한계를 가지고 있음에도 불구하고, 계층에 무관하게 지급되는 보편적으로서는 한국에 처음 도입된 제도임. 이는 보편적 수당으로 정책이 확장될 수 있는 도입범위를 넓힌 것으로 볼 수 있음. 아동수당으로 확대?개편할 경우 양육수당이 가지고 있는 젠더효과와 계층효과는 상당히 약화될 수 있을 것으로 기대됨. 그러나 아동수당으로 개편시 상당한 예산부담이 예상되므로 국고보조율 정책에 대한 재검토는 반드시 이루어질 필요가 있으며, 아동과 관련된 각종 소득공제제도 또한 수당 내로 편입하는 방안을 함께 고려하여 예산부담을 최소화하여야 할 것임.

? 셋째, 부모들의 선택권을 높이기 위해서는 부모들이 신뢰하는 질높은 서비스를 제공하는 국공립보육시설을 늘릴 필요가 있음. 이는 양육수당을 통해 보육수요를 조정하는 정책에서, 질높은 보육서비스의 공급을 확대하는 정책으로 새로운 균형점을 모색하는 것임.

3. 아이돌봄서비스 개선방안
? 아이돌봄서비스의 개선방안을 다음과 같이 제안함.

? 첫째, 아이돌봄지원사업은 시설보육을 통하여 추진되는 것과 대조적으로 가정으로 파견되는 가정내 개별육아 지원방안임. 따라서 양자의 관계는 “시설보육-개별보육 관계”의 보완적인 관계로 발전시켜 나가야 할 것임. 현재와 같이 시설보육 이용시간과의 배제성을 원칙으로 함으로써 개별보육은 시설보육과 차별화되는 공간적, 시간적 배제성을 유지하여야 할 것임.

? 둘째, 아이돌봄서비스의 주요대상은 맞벌이가정의 자녀를 주요대상으로 하되, 다자녀가정, 장애부모 등 양육공백이 발생하는 가정에 대한 지원도 포함하는 식으로 하여 정책의 주요대상을 명확히 설정할 필요가 있음. 특히 보육서비스가 무상보육정책으로 전환함에 따라 정부지원의 아이돌봄서비스는 맞벌이가정 지원의 성격임을 보다 강화할 필요가 있음.

? 셋째, 아이돌봄서비스는 원활한 서비스 연계를 통하여 이용자의 서비스 수요를 충족시켜 주는 것이나, 현재 이용자의 서비스 수요에 비해 돌보미 제공량은 충분히 매칭되지 못하고 있음. 서비스 이용대기 문제를 해결하기 위해서는 돌보미 공급량의 부족문제로 인하여 충분한 서비스가 제공되지 못하고 있는 문제를 해결해야함. 이를 위해서는 돌보미 인력의 양성과 유지가 필요하며, 따라서 돌보미 일자리 개선을 통하여 충분한 돌보미인력의 확보가 시급한 문제임.

? 넷째, 돌보미 인력관리 측면이 보다 보완될 필요가 있음. 2013년 6월 고용노동부의 “아이돌보미 근로자성 인정” 해석에 따라 9월부터 월 60시간 이상 활동하는 돌보미의 경우 4대보험과 퇴직급여를 지급하도록 하고 있음. 이들의 급여수준을 인상함과 동시에 4대 사회보험 등 고용안정 및 노동권 보호를 지원할 수 있는 제도적 지원이 필요함.

? 마지막으로, 서비스를 연계하고 관리하고 지원업무를 담당하고 있는 기관실무자들에 대한 전반적인 지원이 함께 진행되어야 함. 기관실무자들의 역량강화 및 전반적인 인력 재조정, 근무여건 개선 등이 필요함.