한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

목   차

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구내용 및 연구방법
 가. 연구내용
 나. 연구방법


Ⅱ. 이론적 고찰

1. 정당공천 유형과 여성의 대표성
 가. 공천 유형과 민주화
 나. 상향식 공천과 여성의 정치적 대표성
 다. 상향식 공천과 현직효과
2. 기존연구와의 차별성


Ⅲ. 제6회 전국동시지방선거와 여성의 정치적 대표성

1. 6. 4 지방선거와 여성의 정치적 대표성
 가. 제6회 지방선거 결과 분석
 나. 제5회 지방선거와 비교
 다. 정당별 여성공천 및 당선 현황
 라. 여성 후보 공천 유형 및 경선 현황
 마. 지방의회 여성 의원의 경력 발전 가능성
 바. 제6회 지방선거 특징
2. 제6회 지방선거와 여성참여 현황
 가. 남녀유권자 비율 및 특성
 나. 여성계 활동 내용


Ⅳ. 여성후보 경선 참여현황 및 문제점 분석

1. 여성후보의 경선 참여 현황 분석
 가. 정당별 여성후보의 경선 참여 현황
 나. 지역별 여성후보의 경선 참여 현황
 다. 경선방식별 여성 경선 참여 현황
 라. 여성 경선 및 비경선 후보의 당선 현황
2. 여성후보 대상 경선과정에서의 문제점 분석
 가. 조사방법
 나. 조사결과 분석
 다. 시사점


Ⅴ. 여성의 정치적 대표성 강화방안

1. 남녀동수의식화 전략: 남녀동수정치참여교육
2. 여성할당제 전략: 국회/광역의회/기초단체장 30% 여성할당 의무
3. 남녀동수 전략
 가. 남녀동반선출제
 나. 남녀동수공천제
 다. 남녀동반경선제
4. 여성참여확대 전략
 가. 정당 중앙지도부에서 공천을 조정할 수 있는 권한
 나. 정당에서 잠재적인 여성후보 확대를 위한 여성정치인 교육
5. 정당민주화 전략
 가. 정당의 공천심사/관리위원회 여성비율 50% 의무화
 나. 여성후보 가산점제 강화
 다. 선거인단 구성시 성비 및 연령 등 고려
 라. 여론조사 공정성 관리위원회 설치
 마. 당 우세지역 여성후보 전략공천 의무화
 바. 기초의회 지역구 복수공천시 여성후보 ‘가’번 배정 의무화
 사. 비례대표 출신 여성의원에 대한 지역구 일정비율 공천 의무화
6. 대표성강화 전략
 가. 비례대표 의석 확대
 나. 여성후보추천보조금제 개선

 참고문헌

 Abstract

1. 연구의 필요성 및 목적

○ 우리나라 여성의 정치적 대표성은 그간 여성계와 정치권, 남녀유권자의 변화 등에 따라 2014년 7월 현재 국회의원 49명(16.3%), 광역자치단체장 0명(0%), 기초자치단체장 9명(4.0%), 광역의회의원 113명(14.3%), 기초의회의원 732명(25.3%)이나, 여전히 임계치인 여성의원 30%에는 못 미치는 상황임. 따라서 각급 선거결과 분석을 통한 여성의 대표성 확대를 위한 꾸준한 정책적 노력이 요구됨. 

○ 이에 따라 본 연구는 정당공천제 폐지가 화두였던 2014년도 지방선거에서 여성의 정치적 대표성과 관련하여 후보자의 제1관문인 공천유형과 여성의 정치적 대표성 확대의 관련성을 살펴보고, 특히 이번 선거에서 부각된 경선이라는 공천유형과 여성의 정치적 대표성 확대와의 관계를 살펴보고자 함.

○ 이 과정에 나타난 경선의 문제점을 조사분석 해보고, 이를 바탕으로 향후 각급 선거에서 여성의 정치적 대표성 확대를 위한 개선방향과 발전방향을 모색하고자 함. 

2. 연구의 내용 및 방법

가. 연구내용

1) 남녀유권자, 2014년 지방선거 결과 및 여성계 활동 고찰
○ 남녀유권자 비율 및 특성
○ 2014년 지방선거와 여성의원, 지방자치단체장 진출 현황, 정당별 여성공천 및 당선현황, 2014년 지방선거 지방의원 및 지방자치단체장 여성의원 경력 분석 
○ 여성계 활동 내용 분석 

2) 여성후보 경선과정의 문제점 분석
○ 주요 정당의 여성경선참여현황 분석
○ 선거구(기초의회, 광역의회, 기초자치단체장)별 여성경선후보 대상 심층면접조사

3) 향후 여성의 정치적 대표성 강화 방안 제시

나. 연구방법
1) 문헌연구 및 자료수집
○ 2014년도 지방선거에서 주요 이슈였던 여성후보와 경선제의 관련성과 쟁점에 관련된 문헌 고찰
○ 선관위 및 국회의회, 여성단체 홈페이지를 통한 통계자료 수집을 통해, 2014년도 지방선거에서의 여성유권자 비율, 정당별/지역별/성별 공천현황 및 당선비율 그리고 여성단체 활동을 살펴봄.

2) 심층면접조사
○ 조사대상
- 제6회 전국동시 지방선거 경선에 출마하였던 여성후보들 9명
- 선거유형별로 기초자치단체장 경선 1명, 광역의회 경선 5명, 기초의회 경선 3명 
- 정당별로 새누리당 5명, 새정치민주연합 4명
- 경선방식별로 여론조사 100%방식 5명, 당원투표 100% 방식 1명, 당원여론조사와 국민여론조사 방식 2명, 경선결과별로는 경선 당선이 4명, 경선탈락이 5명
○ 조사방법: 면접조사
○ 조사일정
- 2014년 8월～9월
○ 조사목적
- 경선방법과 여성후보의 장단점, 애로점, 문제점, 향후과제를 알아봄.

3) 관계전문가 자문 회의


3. 정당공천 유형과 여성의 대표성

가. 상향식 공천과 여성의 정치적 대표성
○ 일반적으로 상향식 공천과 여성의 정치적 대표성 확대 간의 관계가 결코 긍정적인 것만은 아니라는 지적들이 제기되어옴. 
- 이들 연구들은 “상향식 공천방식과 하향식 공천방식 중 여성의 대표성에 유리한 공천방식은 무엇일까?”라는 질문을 제기하고, 이에 대해 여러 사례들을 분석한 후 “유럽과 같이 여성의 정치참여가 활발하고 정당 내에서 여성의 세력화가 이루어진 국가에서는 상향식의 공천방식이 유리하지만, 여성의 정치참여가 저조하고 당내에서 여성이 소수인 국가에서 상향식 공천방식을 택하게 되면 여성의 대표성에 부정적인 영향을 미친다”는 결론을 내놓고 있음. 
- 우리나라의 경우, 17대와 19대 총선에서 상향식 공천제가 부분적으로 실시되었는데, 새누리당의 경우 상향식 공천을 통해 본선에 진출한 여성후보는 한명도 없었고, 민주(통합)당의 경우는 17대 2명(11명 경선), 19대 3명(21명 경선)이 본선에 진출하는 등, 저조한 성적을 보여주었음. 여성의 지역기반이 약하고 조직과 재정에서도 열세인 우리나라와 같은 상황에서는 상향식 공천제가 여성에게 지극히 불리하게 작용하고 있다는 결론에 도달할 수밖에 없음. 

○ 그러나 정치적 결정 과정에 사회구성원이 고르게 참여하여 의견을 개진할 수 있어야 한다는 것이 실질적 민주주의 확립의 전제라는 점에서, 여성의 정치적 대표성 확대가 가지는 민주성과 상향식 공천이 가지는 민주성이 합치하도록 해야 할 필요성이 있음. 

나. 상향식 공천과 현직효과

○ 선거에서의 현직효과는 ‘인지도’와 현직이 갖는 다양한 ‘자원’에서 오는 경쟁력을 말함.
- 즉, 평소 선거구 주민과의 접촉을 비롯, 지역 주민의 민원해결 및 사업을 통한 자원 배분 등을 통한 유리한 선거활동 조성, 그리고 의정활동 보고나 홍보 등을 통한 인지도 상승 기회 이용, 이전 선거 경험에서 오는 선거운동 조직 및 자원 활용 및 전략 수립 등에서의 강점을 통해 선거에서 상대 후보보다 경쟁력을 갖는다는 것임. 

○ 이러한 현직효과가 상향식 공천과정에서도 빈번하다는 연구결과들이 등장하고 있음. 
- 주로 상향식 공천제의 문제점 중의 하나로 지적되고 있는 이러한 현상은 특히 여성과 신인에게 불리하다는 점에서, 경쟁과정의 공정성뿐만 아니라 경쟁 결과의 민주성마저 부분적으로 훼손하고 있음. 
- 현직 비율에서 여성이 소수라는 점 때문에, 인지도, 자원 동원력 등에서 신인이자 여성이라는 이중의 한계로 인해 지속적으로 불리한 경쟁을 하고 그러한 결과가 탈락으로 될 경우, 과연 상향식 공천의 결과가 다양한 이해표출 및 이해집합을 위한 대의제 민주주의가 표방하는 민주성과 대응성을 담보할 수 있는가에 대해 회의가 듬. 

○ 게다가 상향식 공천과 현직효과의 밀접성은 점점 정당 내 소수엘리트들 사이의 카르텔화를 촉진시킨다는 연구 결과도 있음. 
- 정당지도부나 엘리트들이 결국 자신들의 지위를 보장하기 위한 카르텔을 형성하게 되어 외부의 도전자 혹은 새로운 신인에 대한 장벽을 형성하게 하는 결과를 가져와서 원래 민주화가 목표로 했던 신인의 충원이 그 목적을 달성하지 못하게 되는 결과를 낳는다는 것임. 
- 더군다나 유권자들에게 반응해야 하는 상향식 공천 과정에서는 출마자들이 정당의 이념이나 정강정책보다는 해당지역의 당원이나 일반유권자의 선호와 이익에 더 민감하게 반응하게 되기 때문에, 지역이나 혹은 소수집단의 특수이익에 더 경도된다는 우려도 간과할 수 없음. 

○ 물론 이와 정반대로 상향식 공천이 그 과정을 거치면서 신인의 인지도와 본선경쟁력을 강화시키는 긍정적인 결과를 낳는다는 연구결과도 있음. 
- 그러나 금번 지방선거에서 특히 여론조사로 진행된 상향식 공천은 이와 같은 긍정적 효과보다는 정치신인이 아예 진입장벽조차 넘지 못하게 만드는 부정적 효과를 낳았다는 호소에 더 귀를 기울이게 만드는 현상들이 많았음. 

○ 상향식 공천 방식이 채택됨에 따라 이러한 현직효과가 본선 뿐만 아니라 공천과정으로까지 그 영향력을 미치는 수준이 광범위해졌다는 점은 이후 여성의 정치적 대표성 확대와 상향식 공천과의 관계를 긍정적인 방향으로 수립하기 위한 방안을 고민할 때 결코 간과할 수 없는 현상임. 


4. 제6회 전국동시지방선거와 여성의 정치적 대표성

가. 제6회 지방선거 결과 분석

<제6회 지방선거 여성 후보자 및 당선인 현황>

-보고서 원문 참조-

<제6회 지방선거 성별 당선율 비교>

-보고서 원문 참조-

○ 성별 당선율을 살펴보면, 남성이 43.8%, 여성이 46.7% 로 큰 차이가 없었음. 따라서 후보자로 공천된 경우, 여성이기 때문에 특별히 차별을 받는다고는 할 수 없으므로, 공천이라는 관문에서 많은 수의 여성을 입후보시키는 것이 여성의 정치적 대표성 확대로 이어지는 핵심이라 할 수 있음. 

○ 그런데 한편으로 이와 같은 수치는 대부분 기초의회의 여성 당선율이 높기 때문에 파생한 결과로 보인다는 점을 간과할 수 없음. 
- 즉 광역단체장의 경우 여성 당선율은 0%, 기초단체장도 남성에 비해 10% 이상 낮은 당선율이며, 광역의회 지역구와 비례 모두 남성에 비해 지역구는 13.2% 낮으며 비례조차도 9.1% 낮음. 반면에 기초의회의 경우, 지역구는 남성이 46.5%, 여성이 48.7%로 별 차이가 없었으며, 비례는 남성이 21.6%, 여성이 54.3%로 2배 이상 차이가 발생했음. 

○ 따라서 앞으로는 기초의회 뿐만 아니라 광역과 단체장 선거에서 여성의 당선율을 높일 수 있는 방안 연구가 시급함을 시사함. 

나. 역대 지방선거에서 여성후보자 비율 및 당선자 비율 현황

-보고서 원문 참조-

[역대 여성후보자 비율 추세 (지역구)]

-보고서 원문 참조-

[역대 여성당선자 비율 추세 (지역구)]

-보고서 원문 참조-

다. 정당별 여성공천 및 당선 현황
<정당별 지역구 여성 후보 공천 비율>

-보고서 원문 참조-

<정당별 지역구 여성 후보 공천 및 당선 현황>

-보고서 원문 참조-

<광역의회선거 비례대표 여성 후보자 및 당선자의 정당별-지역별 분포>

-보고서 원문 참조-

<기초의회선거 비례대표 여성 후보자 및 당선자의 정당별-지역별 분포>

-보고서 원문 참조-

<정당별 기초단체장 여성 후보공천 및 당선 현황>

-보고서 원문 참조-

라. 지방의회 여성 의원의 경력 발전 가능성
<제6회 지방선거 의회 여성 당선자 선수별 현황>

-보고서 원문 참조-

○ 기초의회의 경우, 지역구 여성 당선인은 지난 선거에 비해 초선의원이 많이 늘었음.
- 제5회 지방선거에서 초선의원이 145명(52.9%), 재선의원이 120명(43.8%) 였던 것에 비해, 금번 선거에서는 초선의원이 273명(74.0%), 재선의원이 80명(21.7%)이었음. 
- 게다가 비례대표와 함께 보면, 초선의원이 626명으로 85.5%를 차지함. 
- 정치입문 과정으로서 가장 기초적이라 볼 수 있는 기초의회에 초선비율이 높은 이유는 자연스러운 현상이라 볼 수 있음. 

<지역구 광역의회 여성 후보자 및 당선자의 경력 확장 현황>

-보고서 원문 참조-

○ 여성의 상급 의회로의 진출 즉, 기초의회에서 광역의회로의 진출이 어느 정도인지 알아봄. 
- 광역의회 지역구 여성 출마자 중 약 1/4(25.8%)의 출마자가 기초의회 경력을 지닌 자였으며, 이 중 광역의회 경력이 없는 자만을 고려한다면 23.2%가 기초의회 경력을 지닌 자임. 
- 순수 기초의회 경력을 지닌 여성 후보자 중 당선자 비율은 37.0%로 총 여성후보자 당선비율인 29.3%보다 높은 당선율을 보여주고 있음.
<지역구 광역의회 여성 후보자 및 당선자의 광역의원 경력 확장 현황>

-보고서 원문 참조-

○ 광역의회 경력(전현직 포함)을 지닌 여성 후보 출마자는 총 53명(기초의원 경력자 포함하면 58명)이며, 그 중 당선자는 27명(기초의원 경력자 포함 28명)이었다. 당선율은 1/2에 해당하는 50.9%(기초의원 경력자 포함, 48.3%)로 높은 편임. 


5. 제6회 지방선거와 여성참여 현황

가. 남녀유권자 비율 및 특성 

○ 이번 지방선거에서 남성유권자 20,446,197명, 여성유권자 20,850,031명으로 여성유권자 비율이 50.5%로 남성에 비하여 1%p 높은 상태임. 

[제6회 지방선거 성별-연령별 투표율]

-보고서 원문 참조-

나. 여성계 활동

○ 성명서 발표를 통한 남녀동수 공천을 위한 제도개선 노력 
○ 여성정치참여 확대를 위한 여성정치인 육성 및 교육 활동
○ 여성의 정치적 대표성 확대에의 긍정적 여론 형성 및 확대 노력
○ 여성공약/정책 전달 등 여성후보 경쟁력 강화를 위한 지원 노력 

6. 여성후보 경선 참여 현황
<새누리당 및 새정치민주연합의 여성 경선 참여현황>

-보고서 원문 참조-

가. 여성후보의 경선 통과 현황
[새누리당과 새정치민주연합의 경선통과율]

-보고서 원문 참조-

<새누리당 및 새정치민주연합의 여성경선 통과율>

-보고서 원문 참조-

○ 양당 모두 여성후보들의 경선통과율은 광역의회 선거보다는 기초의회선거에서 두 배 이상 높게 나타나 기초의회의원선거에 출마한 여성후보들의 경선경쟁력이 더 높았음. 

○ 경선에 참여한 여성후보의 수는 비록 새누리당이 새정치민주연합 보다 월등히 많았으나 경선통과율에 있어서는 모든 선거에서 새정치민주연합이 더 높게 나타남. 

나. 여성후보의 경선과 비경선 현황
[여성후보자의 경선 및 비경선비율]

-보고서 원문 참조-

<각급 선거별 여성후보의 경선 및 비경선 비율>

-보고서 원문 참조-

○ 전체적으로 보면 6.4지방선거에 출마한 여성후보들은 경선보다는 비경선을 통해서 공천을 받은 여성후보들이 양당 모두 많았지만, 특히 새정치민주연합은 비경선 여성후보가 경선후보 보다 2.7배 가량 더 많았음. 
- 이러한 결과는 민주통합당과 신생정당인 새정치연합과의 합당으로 인해 야기될 수 있는 힘의 불균형 해소를 위해 경선보다는 비경선을 더 선호했던 것으로 보임. 

다. 여성 경선 및 비경선 후보의 당선 현황
[경선 및 비경선 여성후보자의 당선율]

-보고서 원문 참조-

<각급 선거별 경선 및 비경선 여성후보의 당선율>

-보고서 원문 참조-

<정당별 여성경선 및 비경선후보의 당선현황>

-보고서 원문 참조-

○ 광역의회 경선후보의 당선율이 기초의회 경선후보의 당선율보다 월등하게 높았음. 

○ 또한 선거별 경선후보와 비경선후보간의 당선율에 있어 다른 경향을 보였음. 
- 광역의회선거에서는 경선후보의 당선율이 비경선후보의 당선율에 비해 두 배 이상 더 높았던 데 반해 기초의회선거에서는 역전 현상이 나타남. 
- 즉 경선후보의 당선율이 비경선후보의 당선율에 비해 20% 가량 낮았음. 
- 경선후보의 경쟁력은 광역의회선거에 출마한 여성후보들이 더 높은데 반해 비경선후보의 경쟁력은 기초의회선거에 출마한 여성후보들이 더 높은 것으로 보임. 

○ 각급 선거별 경선 및 비경선 후보의 당선현황을 살펴보면, 양당 모두 기초의회선거보다는 광역의회선거에서 경선후보들이 더 많이 당선되었음.

7. 심층면접 : 여성후보 대상 경선과정에서의 문제점 분석
<인터뷰 대상 여성후보들의 경선방식>

-보고서 원문 참조-

<질문내용>

-보고서 원문 참조-

○ 여성의 정치적 대표성 강화와 관련하여 양 정당이 실시한 경선 과정과 그 결과를 살펴보면, 정당을 불문하고 경선은 여성후보에게 불리하게 작동하였음. 
- 첫째, 경선방식에 있어서 상대적으로 조직력이 약한 여성후보들은 여론조사 방식을 선호하였으나 여론조사기관의 선정 및 여론조사과정에서의 편파성으로 인하여 실제적으로 긍정적인 영향을 미치지는 못했다고 할 수 있음. 
- 둘째 경선방식결정이나 여론조사기관 선정 및 진행 등 경선의 전 과정이 지역 국회의원이나 당원협의회위원장의 영향으로부터 자유롭지 못하였음. 
- 후보자간의 합의를 원칙으로 하지만 최종적인 결정은 지역 국회의원 및 당협위원장의 의중에 의해서 좌우되었음. 특히 당협 사무국의 편파적인 지원은 경선후보들간의 공정한 경쟁을 가로막았음. 경선을 위해 가장 중요한 정보인 당원명부나 정보에 대한 접근을 제한한다든가 하는 방식으로 경선과정에 대한 불공정한 개입이 일어났었음. 
- 셋째, 여론조사에 의한 경선제도에 대한 재검토가 필요하함. 남성 혹은 현역들에 비해 인지도가 낮은 후보들에게 있어 유리한 방식으로 인식되었으나 통계적으로 여론조사와 경선 통과간의 정(+)의 관계가 확인되지 않았음. 
- 여론조사 진행과정의 부정행위들이 체육관투표 못지 않았음. 여론조사 대상 즉 표본을 조작할 여지가 많았기 때문으로 보임. 
- 넷째, 경선의 전면 확대 실시에는 무엇보다도 여성가산점제도를 강화해야 함. 
- 경선이 상대적으로 조직력이 약한 여성 후보에게 불리하게 작용하기 때문에 이러한 문제를 해결하기 위해서는 여성 및 신인에게 가산점의 비율을 확대해서 여성의 정치적 진출을 위한 장벽을 낮추어야 함.
- 현재의 여성가산점 10% 혹은 20%로는 여성의 대표성 확대에 큰 기여를 하지 못하기 때문에 가산점의 기준을 본인 득표수가 아닌 전체 선거인단수 혹은 총 유효 표본을 기준으로 하고 가산점의 비율도 20?30%로 확대해야 함. 

8. 여성의 정치적 대표성 강화방안

○ 남녀동수의식화 전략 : 남녀동수정치참여교육 
○ 여성할당제 전략 : 국회/광역의회/기초단체장 30% 여성할당 의무 
○ 남녀동수 전략
- 남녀동반선출제 / 남녀동수공천제 / 남녀동반경선제 
○ 여성참여확대 전략
- 정당 중앙지도부에서 공천을 조정할 수 있는 권한
- 정당에서 잠재적인 여성후보 확대를 위한 여성정치인 교육
○ 정당민주화 전략
- 정당의 공천심사/관리위원회 여성비율 50% 의무화
- 여성후보 가산점제 강화 
- 선거인단 구성시 성비 및 연령 등 고려
- 여론조사 공정성 관리위원회 설치
- 당 우세지역 여성후보 전략공천 의무화 
- 기초의회 지역구 복수공천시 여성후보 ‘가’번 배정 의무화 
- 비례대표 출신 여성의원에 대한 지역구 일정비율 공천 의무화 
○ 대표성강화 전략
- 비례대표 의석 확대
- 여성후보추천보조금제 개선