한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

목   차
Ⅰ. 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구내용 및 방법
가. 연구내용
나. 연구방법

Ⅱ. 이론적 고찰
1. 2014 지방선거와 정당공천제에 대한 쟁점 고찰
2. 지방선거 공천제 변화와 여성의 정치 참여
3. 여성의 지방 정치참여 확대의 당위성
4. 정치분야 여성할당제 등 여성에 대한 적극적 차별 제도에 관한 고찰
가. 한국의 정치부문 여성할당제
나. 정치부문 여성할당제에 관한 국제적 상황
5. 기존 연구 분석을 통한 차별성 고찰

Ⅲ. 역대 지방선거와 여성의 대표성
1. 여성의 역대 지방의원 비율 변화
2. 지방의회 여성의원 증가에 따른 의정활동 성과
가. 기초의회 여성의원 현황 및 지위변화
나. 기초의회 남녀의원의 의정활동 비교 분석

Ⅳ. 정당공천 변화가 여성대표성에 미치는 영향 정도에 관한 관계자 의식분석
1. 조사개요
가. 조사목적 및 내용
나. 표본설계
다. 응답자 특성
2. 조사결과 분석
가. 정당공천제 존폐
나. 정당공천제 영향 : 공천과정 측면
다. 정당공천제 영향 : 기초의원 의정활동 측면
라. 정당공천제 영향 : 지방자치 측면
마. 정당공천제 개선방안 : 공천과정 개선
바. 정당공천제 개선방안 : 선거제도 개선
사. 정당공천제 존폐와 여성의 대표성
3. 조사결과 소결

Ⅴ. 해외 사례 분석 : 정당 공천 여부와 여성의 정치적 대표성
1. 사례국가의 선정 이유
2. 일본
가. 일본의 선거제도
나. 일본 지방선거에서 여성대표성 정도
다. 여성의 정치참여 확대를 위한 제도
라. 일본의 여성 정치참여 사례가 한국에 주는 시사점
3. 대만
가. 지방선거와 선거제도
나. 지방선거(자치단체장, 여성의원)에서의 여성대표성 정도
다. 여성의 정치참여 확대를 위한 제도
라. 대만 사례가 한국에 주는 시사점
4. 미국
가. 미국 지방 선거제도
나. 미국의 지방선거와 여성의 정치참여
다. 정당배제선거(nonpartisan election)가 여성의 대표성에 미치는 영향
라. 미국 사례가 한국에 주는 시사점
5. 소결 : 사례 비교분석

Ⅵ. 지방선거 정당공천 존폐여부에 따른 여성의 대표성 확보를 위한 대안 마련
1. 정당공천제 폐지시 과제
가. 남녀동수 선거구제 또는 중대선거구제 여성일정비율 선출 보장제 도입
나. 전체 의석의 50%로 비례대표 의석수 확대
2. 정당공천제 유지시 과제
가. 국회 및 지방의회 지역구 30% 여성후보 추천 의무제로의 전환 및 국고지원
나. 여성지방자치단체장 후보 지역별 추천 의무화 제도 (도시 30%, 도농 지역 20%, 농어촌 지역 10%) 도입
다. 여성추천보조금 확대
라. 여성 친화적 정당 공천 시스템 확립
3. 공동노력사항
가. 여성의 정치적 대표성 확대에 관한 논리개발 확산
나. 여성 후보 육성 및 발굴 : 여성 정치인 발굴 및 육성 시스템 구축
다. 여성 후보자와 여성계의 연대 강화
? 참고문헌
? 부    록
<부록 1> 여성할당제 도입 국가들의 할당유형 및 규정
<부록 2> 지방의회 여성의원 대상 설문지

? Abstract

Ⅰ. 연구목적 및 방법
○본 연구의 목적은 2014년 지방선거를 앞두고 정당공천제 존폐에 따른 여성의 정치적 대표성 확대방안을 제시하고자 하는 것임.
-2014년 지방선거를 앞두고 기초의원 정당공천제 폐지 문제가 이슈로 등장하고 있음.
-여성의 정치적 대표성 확대 기반을 구축하는 데 도움을 주는 비례대표제 50% 할당, 교호순번제 등의 제도와 함께, 정당공천제는 여성의 정치적 대표성 확대에 긍정적인 영향을 주는 제도임.
-더 나아가 정당공천제는 여성의원의 훈련 뿐 아니라, 경력지속 문제 해결에도 긍정적 영향력을 발휘함.
-기초의원 정당공천제 폐지 문제가 쟁점화 되고 있는 현 시점에서 정당공천제 존폐에 따른 여성의 정치적 대표성 확대방안을 모색해야 할 필요가 시급함.

○이를 위해 본 연구에서는 첫째, 이론적 고찰로서 ① 2014년 지방선거와 정당공천제 관련 쟁점 고찰, ② 지방선거에의 여성의 정치참여 확대의 당위성, ③ 정치 분야 여성할당제 등 여성에 대한 적극적 차별제도에 관한 고찰 등을 함. 둘째, 역대 지방선거를 통해 본 공천제도와 여성의 대표성 상관관계를 분석하고, 셋째, 정당공천제 변화가 여성대표성에 미치는 영향 정도에 대해 관계자의식 조사 분석을 하였음. 넷째, 정당공천 여부가 여성의 정치적 대표성에 미치는 영향에 관해 해외사례(일본, 대만, 미국)를 분석하였으며, 이들 해외 사례가 한국에 주는 시사점을 도출함. 마지막으로 위의 내용을 바탕으로 지방선거에서 정당공천 존폐 여부에 따른 여성의 대표성 확보를 위한 대안을 제시함.

○연구방법은 문헌연구, 홈페이지조사, 설문조사, 관계전문가자문 등임.
Ⅱ. 이론적 고찰
1. 2014 지방선거와 정당공천제에 대한 쟁점
○정당공천제의 실시 이후 나타난 지역정치의 중앙정치에의 예속 현상, 해당지역 국회의원의 영향력 증대 및 공천과정의 부정?비리 유발, 지역주의 조장 심화 등의 문제점이 악화되고 있음을 이유로, 현재 정치계와 학계에서 정당공천제 폐지에 대한 이슈화가 진행 중임.

○먼저 정당공천제에 대한 부정적인 주장은 다음과 같음.
-지방자치는 생활정치이기 때문에 과도한 정치적 갈등과 중앙정치에의 예속 및 이에 따른 대리전 양상의 심화는 불필요함.
-공천과정에서의 부패가 책임정치의 구현이라는 정당정치의 이념을 오히려 훼손시키고 있음.
?실제 공천과정에서 당원협의회장(전 지구당위원장)이 추천권을 행사하도록 되어 있어 후보자와 당원협의회장간의 물밑거래, 공천헌금 문제, 지방의원 줄세우기 등 끊임없는 공천 잡음이 생겨나고 있다는 점에서 기인

○이에 맞서는 정당공천제 찬성론자의 주장은 다음과 같음.
-지방자치는 가치중립적인 행정이 아니라 지역차원의 가치배분을 결정하는 지방정치의 장이며, 정당에 의한 지역주민들의 이익집약과 이익표출은 지방정부의 정책형성과 결정과정에 정당성과 효율성을 가져올 수 있음(조성대 외 2013, 39).
?생활자치의 현장인 시 군 자치구에서 기초단체장의 정당공천을 배제함으로써 자치단체장이 안정적으로 지방행정에 전념할 수 있는 여건을 조성하자는 주장은 행정이라는 영역이 기본적으로 가치중립적이라는 전제를 깔고 있음(이기우 2005, 2-3; 황주홍 2009, 54-55). 
?그러나 행정 단위가 축소된다고 해서 행정에 기본적으로 담겨 있는 가치배분이라는 본질 그리고 소위 “정책 방향” 혹은 “정책의 지향점”이라는 용어에서 볼 수 있듯이 지방행정의 최고 의사결정권자로서의 기초단체장의 가치관 혹은 철학의 개입이 지방행정 과정에서 배제되지는 않는다는 점을 간과하고 있음.
?어떤 문제가 ‘지방민생’인가라는 것 자체가 의사결정권자들의 판단의 문제이며, ‘지방민생’의 해결과정 역시 의사결정권자들의 판단이 개입하며 이 과정에서의 갈등해소를 위한 노력 등은 지극히 정상적인 정치현상임. 
?‘정치’에 ‘편가르기식’ 행태라는 부정적 이미지를 덧씌우고, ‘행정’에 ‘가치중립적’이고 ‘신속한’ 일처리라는 긍정적 이미지를 덧씌운다고 해서 지방자치 및 생활자치의 정치적 속성 및 본질을 부정할 수는 없음. 
?또한 지방의회를 장악하고 있는 정당의 이념적 성격에 따라 지방의회의 활동이 달라질 수 있다는 점도 간과되어서는 안 됨. 일반적으로 진보적 성격의 정당은 재분배(redistribution) 정책에 많은 관심을 보이는 경향이 있음(조성대 2006, 191-5; 조재욱 2010, 195; 하세헌 2006, 39; 한상우 2009, 449-451).
?따라서 지방의회의 중앙정치의 대리전 양상 혹은 지방자치단체장 소속과 지방의회의 다수당간의 불일치에서 오는 대립 양상으로 인한 지방민생처리의 지연 양상이 심화되는 등의 문제는 여러 각도의 제도를 마련하여 해소해야 할 문제가 맞지만, 이것이 정당공천제 폐지를 통해 궁극적으로 이루어질 수 있다고는 볼 수 없음. 
-정당공천제 폐지를 찬성하는 이들이 지적하는 공천 잡음, 공천 부패 문제는 정당의 공천절차를 민주적이고 투명하게 개선함으로써 해결해야 할 문제이지 공천제 자체를 폐지한다고 해서 정치영역에로의 진입과정에서 벌어지는 부정부패에 대한 근본적인 처방으로 이어지지는 못함. 
?중앙당 혹은 정치지도자와 지역구 국회의원 등에 의해 지명되는 공천절차의 비민주성과 불투명성이 중앙과 지방간 위계적 관계를 형성하고, 2006년 도입된 이른바 ‘분권형 공천제도’도 결국 지역구 국회의원의 공천권을 강화시킴으로써 공천을 둘러싼 부정부패 문제뿐만 아니라 당선 이후에도 눈치를 봐야하는 종속적인 관계를 만드는 주된 요인이 되고 있음은 사실이나(이상묵 2007, 53-70; 육동일 2006, 11-12; 조재욱 2010, 194), 공천과정에서의 부정부패는 각 층위의 공직선거에서 매번 벌어지는 현상임. 이를 규제하기 위해서 지방자치만의 특수성을 강조하여 정당공천제를 폐지한다는 것은 부정부패에 대한 근본적인 처방책이 되지 못할 것임. 
?또한 정당공천제 폐지가 중앙과 지방의 종속적 고리를 끊어 궁극적으로 지역의 발전과 민생을 위해 신념과 충정으로 봉사하는 지역 정치인 양성으로 이어질 것이라는 논리 귀결은 너무 낙관적임. 
?기본적으로 선거제도 및 과정이 변하지 않는 이상, 선거 자체가 자금과 조직이 동원되는 장이라는 측면에서 오히려 지방유지 및 토호세력들의 발호가 커질 가능성이 높으며, 지방민생이라는 이름으로 지역에서의 정경유착이 이루어질 가능성 또한 높아질 수 있음. 
-정당공천제 폐지론자들조차 인정하듯, 정당정치는 책임정치의 구현을 가능하게 함(송광태 외 2010, 19-22; 이동윤 2010, 83; 허철행 2011, 235).
?유권자는 선거를 통해 지방정부의 정책을 결정하고 그 정책을 실행한 결과물에 대해 정당에 책임을 물을 수 있음. 
?정당은 공천과정에서 최소한 자격기준을 마련하고 검증 과정을 거치고 있기 때문에, 자질 있는 후보 공천을 통해 정당은 책임정치를 구현하는데 일조하며, 또한 문제 있는 후보에 대해서도 정당에 책임을 물을 수 있기 때문임. 
?정당의 공천과정에서의 비리와 그 이후 정치 활동에서 보일 수 있는 문제점, 즉 지방의원 줄세우기식, 중앙정치 바라기식 행태의 연관성은 앞으로 시민의식의 성장과 더불어 정당의 정치개혁 노력을 통해 줄어들게 해야 할 분야임.
-몇몇 연구는 정당공천제가 여성의 정치적 대표성 향상에 도움이 된다는 점을 보여줌(황아란 2010, 조재욱 2010). 
?그간 정당공천제는 여성 등 정치적 소수자의 정치적 대표성을 높이는 데 중요한 기제로 기능해 옴. 
?정당공천이 배제된 선거에서는 지방토호세력 등 기득권층의 우세와 혈연, 지연, 학연 등 연고주의가 강화될 우려가 높다는 점이 지적됨(조재욱 2009). 
?19대 총선에서 조직과 자금동원력에서 뒤지는 여성후보가 상향식 경선에서 불리한 입장에 놓였던 경험적 증거들에서 드러났듯이, 또한 여성후보 가산점 제도 운영, 여성후보 할당제 등에 대한 정당의 노력이 당 내외 남성들의 큰 반발에 부딪혔듯이, 여전히 정치적 영역에서 양성평등은 제도적 강제조치를 필요로 한다는 점은 부인할 수 없음. 
?조직력과 자금동원 능력에서 열세인 여성들에게 정당 공천 및 할당이라는 통로마저 없어지면 여성의 정치참여 확대에 부정적인 영향을 끼칠 것임(김욱 2009; 서현진 2004, 73). 
?따라서 지방선거에서 정당공천제 폐지 논의는 여성의 지방의회 진출확대를 위한 새로운 제도 마련의 필요성을 시급하게 제기함. 

2. 여성의 지방정치참여 확대의 당위성
○첫째, 원론적 차원에서 실질적 민주주의 확립에의 연관성 때문에 지방정치영역에의 여성의 정치참여가 확대되어야 함. 
-민주주의가 집단적 의사결정방식이라고 한다면 정치적 결정에 사회구성원 모두가 고르게 참여하고 의견을 개진하고 결정할 수 있어야 한다는 것이 전제되어야 함.
-우리가 사는 사회에 수적으로는 오히려 다수지만 사회적으로는 소수파의 신세를 벗어나지 못하는 대표적인 범주가 바로 여성임. 
-정책결정권한의 성별 불평등, 여성의 정치적 과소대표성이라는 현실 민주주의의 문제를 해결하기 위한 여성의 정치참여와 대표성 확대가 필요함. 

○둘째, 여성이 여성을 가장 잘 대표할 수 있다는 대표성 문제와의 연관성 때문에 지방정치영역에의 여성의 정치참여가 확대되어야 함. 
-여성만이 여성의 권익을 대변할 수 있는 것은 아니지만 여성문제를 해결하기 위해서는 ‘여성’의 경험과 목소리가 필요하며, 이를 효율적으로 전달하여 정책으로 생산할 수 있는 통로로서의 역할을 수행할 여성의원이 필요함. 
?성에 따라 의정 선호가 달라질 수 있음. 
?여성대표들은 남성들보다 인권과 노동에 관련된 여성정책, 여성의 권익보호, 건강문제, 어린이와 가족에 관한 이슈 등 교육, 사회복지, 건강정책에 있어서 우선권을 두고 있음(조현옥 외 2010). 
?김원홍 외(2011) 연구에 따르면, 여성관련 문제들 예를 들어 성폭력이나 폭행과 관련된 문제들에 여성의원들이 적극적으로 발언 및 발의를 제기하는 것과, 그것이 사회 보편적 가치로 수용되고 남성의원들마저 양성평등 사회를 위한 사회적 조건을 생산하는데 적극적으로 참여하는 데에는 일정 정도의 기간이 존재하는데, 보통 2-4년의 시간을 요하는 것으로 드러나며, 그 기간의 장단(長短)은 문제제기 당시의 여성의원들의 정치적 세력화의 정도와 일정 정도 상관관계를 보인다는 점을 시사함. 

○셋째, 여성의 리더십은 균형회복을 위한 최적의 조건일 수 있기 때문에 지방정치영역에의 여성의 정치참여가 확대되어야 함. 
-최근까지의 남성 중심적 정치 개념은 권력을 둘러싼 현상으로 정의되며, 지배와 피지배, 갈등과 경쟁을 강조하는 산업 사회적 속성을 보여 옴.
-그런데 한편에서는 정치란 공동체의 삶을 개선하고 풍요하게 하며, 정치지도자는 권력과 지배가 아니라 돌봄이나 보살핌이라는 공존적 리더십을 실천하여야 하는 것이어야 한다는 주장이 여성 정치사상가들에 의해 제기되어 옴(Arendt 1958; Gilligan 1982). 
-정치에 균형이 회복되면, 성장과 경쟁 위주의 정쟁에서 생존을 중시하고 보존을 고려하는 등 삶의 질을 높이는 복지의 정치로 전환될 것으로 보임. 
?중앙정부나 지방의회에서 여성의원이 제대로 활동하게 되면서, 교육과 보건, 사회 문화적 사고의 저변이 확대되고 있음은 이미 통계적으로 드러나고 있음.
-지역 여성정치의 확대는 현 시점에서 퇴행을 막고 역사가 지속적으로 발전할 수 있게 하는 방법임(박의경 2010, 220-1). 

○넷째, 지방자치라는 영역의 특성과 여성 문제 및 여성 리더십 발휘의 연관성 때문에 지방정치영역에의 여성의 정치참여가 확대되어야 함. 
-지방자치 실시는 권력 개념의 정치에서 벗어나 국민들의 일상생활 문제들을 해결하고 국민개개인 삶의 질적 향상을 도모하는 정치로의 전환을 만듦. 이러한 정치적 흐름은 불가피하게 여성의 정치참여를 요구하고 있는데, 우리들의 생활사가 정치적인 쟁점으로 부각되면서 여성들이 자연스레 남성에 뒤지지 않는 정치의 주체로 참여할 수 있게 됨(김지윤 1995, 90-2). 
?현실의 삶과 밀착된 생활공간에서의 이슈도 모두 정치적 의제가 되고 있음. 
?지방의회의 의제나 조례안 분석을 통해 보아도 이는 그대로 반영되고 있음. 
-사회적 문제로 일단 부각되면, 여성의제이든 아니든 모든 의원들이 관심을 가지지 않을 수 없게 되고, 따라서 저출산, 보육, 여성인적자원개발 등에 대한 관심도 제고에 여성의원의 증가는 직접적인 영향을 미치고 있음(박의경 2010, 206-7).

○다섯째, 여성의 지방정치 참여가 중앙정치에 대한 참여에 비해 상대적으로 용이하고, 이는 여성의 정치참여를 위한 교육적 기능도 할 수 있다는 점 때문에 지방정치영역에의 여성의 정치참여가 확대되어야 함. 
-특히 기초의원 선거의 경우, 유권자의 수가 적고 그다지 많은 선거비용을 투여하지 않아도 당선가능성이 있기 때문에 여성의 참여에 대한 효능감이 상대적으로 높으며, 이는 여성 정치지도자의 양성이라는 측면으로 이어짐. 
?지방의원 경험이 있는 여성의 경우 상위 수준의 정치직 진출에 상당한 자신감을 보이고 있고, 이러한 과정을 거쳐 중앙정치에 진입하는 사례들이 종종 발견되고 있음(엄태석 2001).

3. 정치 분야 여성할당제 등 여성에 대한 적극적 차별 제도에 관한 고찰
가. 한국의 정치부문 여성할당제
○우리나라에서 공직부분에 여성의 대표성 문제가 사회의 중요한 하나의 이슈로 등장한 것은 1990년대 들어와 UN의 여성문제에 대한 적극적 해결 측면에서 여성대표성의 논리와 함께 정책결정 과정에서의 여성의 참여 확대가 강조되고, 실질적 양성평등의 구현을 위해 여성친화적 정책수립 및 집행과 관련하여 여성 공직자 역할의 중요성이 강조되면서임. 

○이후 2000년으로 들어서면서 여성단체의 연대 및 여성후보 리스트 작성 등 압력작업을 통한 여성의 정치참여 확대를 위한 노력이 이어져 오고 있음. 
○이외 여성정치발전기금(보조금의 10%)을 지원, 비례대표제 50% 할당 등 제도적 장치를 통해 여성의 정치참여 확대를 위해 노력하고 있음. 
-여성의 정치적 대표성 증대 지원 제도는 다음과 같음.

나. 정치부문 여성할당제에 관한 국제적 상황
○2013년 7월 현재 Quota Project가 추적하고 있는 할당제 채택 국가는 전 세계 200여 개국 중 102개국임. 
-IPU가 발표하고 있는 “Women in National Parliaments” 여성의원 비율을 보면, IPU가 추적하고 있는 189개국의 하원 혹은 단일의회의 여성의원 비율 평균은 19.5%이며, 이 비율 이상의 여성의원을 보유한 국가는 총 87개국임.
-그에 비해 QuotaProject 가 추적하고 있는 할당제 채택 국가 102개국의 평균 여성의원 비율은 23.3%로 IPU 추적 국가수(189개국)의 평균보다 다소 높게 나타남. 

○여성의 정치참여와 관련한 할당제의 유형은 크게 세 가지로 나뉨. 
-첫째, ‘후보자 수 할당’ 유형으로 헌법이나 관련법으로 여성할당을 보장하는 제도로, 선거 후보자명부 작성시 여성 혹은 저대표되고 있는 성에게 일정비율을 할당함. 
?후보자수 할당을 규정하고 있는 국가들은 또한 할당규정을 준수하지 않을 경우 제재조치도 함께 규정한 경우가 많은데, 조치 내용으로는 정당이 제출한 명부를 선거관련기관에서 접수하지 않거나 보조금 삭감 등의 재정적 페널티를 부여하는 등의 내용이 주를 이룸. 
-둘째, ‘의석 할당’ 유형으로 헌법이나 관련법으로 의석의 일정 비율을 여성이 차지할 수 있도록 함. 
-마지막으로 ‘정당 할당’ 유형이 있는데, 법규정은 없지만 정당이 자발적으로 자신들의 후보자명부 작성시 ‘성’에 일정비율을 할당하는 유형임. 
?이 제도를 채택한 국가 중 7개국이 여성의원 비율 10위권 내에 들어 있음. 
?스웨덴, 남아프리카, 니카라과, 아이슬란드, 노르웨이, 모잠비크, 네덜란드. 
?이들 국가 중 몇몇 개국은 여성할당규정이 정치적 대표성의 성평등성 확보를 목표로 하는 만큼, 후보자수의 양적 확대뿐만 아니라 당선율을 높일 수 있도록 남녀교호순번제를 도입하여 이를 보완하고 있음.
?‘정당 할당’ 유형은 그 특성상 정당들의 자발적인 참여를 전제로 하는 것이기 때문에, 정당별 성평등성 추구 노력 혹은 전반적인 사회적 압력의 작용으로 인해 그 실천 강도나 양상이 상이해질 수 있음. 
?그러나 정당 할당 유형을 채택한 국가들이 그 밖의 제도만을 채택한 국가들에 비해 여성의원 비율 순위에서 상위에 놓여 있는 수가 많다는 점은, 여성의 정치적 대표성 강화 방안에 있어 던져주는 시사점이 크다고 할 수 있음. 

4. 기존 연구 분석을 통한 차별성 고찰
○지방선거에서 정당공천제 폐지론과 관련한 기존 연구는 크게 두 가지 범주로 나눌 수 있음. 
-하나는 선거과정과 결과에 초점을 둔 정당공천에 대한 규범적 논의로서 제도 자체에 대한 찬반 논쟁이 주를 이룸. 
?찬반 양 진영이 지방정치와 자치에 대한 관점이 매우 상이하기 때문에 논쟁은 끝나지 않고 계속되고 있음. 
-다른 하나는 설문조사, 지역조사 등을 통해 정당공천제에 대한 인식조사 및 경험적 분석을 통해 제도의 효과를 분석하는 연구들이 있음. 
?경험적 영역에서 정당공천제가 어떠한 결과를 만들어내고 있는지, 그리고 그러한 결과가 지방정치의 측면에서 어떠한 역할을 하는지에 대한 연구임. 
○본 연구는 위 연구들의 장점들을 모아, 정당공천제에 대한 규범적?이론적 논의 및 설문조사를 통한 실증적 제도의 효과를 분석하는 등 종합적 연구를 수행하고자 함.


Ⅲ. 역대 지방선거와 여성의 대표성
1. 여성의 역대 지방의원 비율 변화
○2000년 제16대 총선을 앞두고 광역의회 비례대표제, 여성할당 30%를 정당법에 명문화한 이래, 2002년 제3차 동시 선거를 앞두고 국회에서 여성의 정치참여 확대를 위하여 비례대표제 당선권 범위 내 여성 50% 이상을 공천하고, 광역의회 지역구 할당제 30%를 노력사항으로 공천할 것을 정치관계법에 명시한 이후 여성의 지방의원 참여가 늘어남.

○2006년 도입된 중선거구제는 비례대표가 아닌 지역구에서 여성의 진출을 비약적으로 증가시키고 있음. 
-비례대표제의 경우, 2006년 기초의회에 도입된 이후, 80-90%의 여성의원 비율을 보이고 있음. 반면 지역구 의원이 경우, 중선거구제 도입 전 2002년 선거까지 기초의회 여성의원의 비율은 1-2% 대였음. 
-그러다가 중선거구제가 도입된 2006년 선거에서 4.4%로 전 선거(2.2%) 대비 약 2배 늘었으며, 2010년에는 전 선거 대비 2배 이상인 10.9%를 차지하는 등 비약적 증대를 가져옴. 

○5대(2010년) 선거를 중심으로 중선거구제의 영향을 살펴보면, 
-대부분 여성 후보자가 2-3인 선거구에 출사표를 던져 약 1/2의 당선율을 보임. 
-반면 4인 선거구에는 여성 후보수가 상대적으로 적으나 지역별로 살펴본 4인 정수 선거구의 여성 후보와 당선 현황을 보면, 대부분 여성의 정치참여에 보수적인 시각을 지닌 지방에서 출마 및 당선되었다는 데 더 큰 의의를 찾아볼 수 있음. 

2. 지방의회 여성의원 증가에 따른 의정활동 성과
가. 기초의회 여성의원 현황 및 지위변화
1) 의원수
○최근에 치러진 세 번의 선거를 통해 선출된 기초의원 현황을 성별로 구분해보면 4대에 기초의원으로 선출된 여성은 77명으로 그 비율이 2.2%였으나, 5대에서는 15.1%(437명)로 크게 증가함. 6대 기초의회 선거에서는 당선자의 21.7%인 626명의 여성의원이 선출됨. 

2) 교육수준
○전체적으로 고졸미만, 고졸의 비율이 점차 낮아지고 대학 졸업과 대학원 이상의 고학력자 비율이 높아지는 경향을 보이고 있으며, 특히 여성이 남성 당선자와 비교해 고학력자가 많은 것으로 조사됨. 

3) 의장?부의장 성별 비교
○4대보다는 5대, 5대보다는 6대 기초의회에서 의장과 부의장직을 맡은 여성의원이 더 많았음. 이는 여성의원 수의 증가와 연관성이 있는 흐름을 보여줌.

4) 상임위위원장 성별 비교
○기초의회의 상임위원회 위원장 성별 구분을 보면 여성 위원장의 비율이 점차 증가하고 있음. 

나. 기초의회 남녀의원의 의정활동 비교 분석
1) 분석대상 선정
○기초자치단체별 사회경제적 조건이 상이한 2 집단을 선택하여 비교조사를 실시하고자 함. 
-서울시의 기초자치단체별로 인구, 노령인구비율, 기초생활수급자, 지방세 부담액, 지방세 세입, 일반회계 세입율, 의원의 수와 여성 의원의 비율을 살펴, 인구 경제 사회적 조건이 비슷하면서 5, 6대 여성의원 비율이 상이한 그룹을 선정함. 
-이에 노원과 강서, 강남과 송파로 나눠서 진행함. 

2) 조례를 통한 성별 입법활동 비교
○개별 기초의회 별로 들어가면 지역별 사회?경제적 상황의 차이, 개인 의원들의 경력이나 전문성 등 개인별 편차, 의회 내 정당 대결 구도 등에 따른 정책방향의 차이가 존재하기 때문에 단순하게 성별에 따른 입법활동 비교하기에는 어려움이 있기는 하지만, 여성의원이 증가함에 따라 여성의원이 발의한 조례안 건수가 증가하는 것은 사실임을 보여주고 있음. 


3) 행정사무감사를 통한 성별 의정활동 비교
○종합적으로 강서구를 제외한 노원구, 송파구, 강남구의 경우 여성의원의 활동비율이 여성의원 비율보다 높으며, 이를 통하여 여성의원의 비율이 높을수록 행정사무활동이 높아진다는 것을 알 수 있음. 


Ⅳ.정당공천 변화가 여성대표성에 미치는 영향정도에 관한 관계자 의식분석
1. 조사개요
가. 조사목적
○본 조사는 2014년 제6대 동시지방선거를 맞아 지방선거 정당공천제 존폐 여부가 여성의 대표성에 미치는 영향을 분석하는 과정에서, 설문조사를 통해 실제 기초의원들이 정당공천제 존폐와 여성의 대표성에 대해 어떻게 인식하고 있는지 살펴보고, 향후 정당공천제 존폐 여부와 결과에 따라 여성의 대표성 확보 방안 마련에 필요한 기초자료 제공을 그 목적으로 함. 

나. 표본설계

다. 응답자 특성
　
2. 조사결과 분석
가. 정당공천제 존폐
1) 정당공천제 존폐에 대한 인식
○연령이 낮을수록 정당공천제가 존속되어야 한다는 입장을 보였으며, 정치경력이 10년 이상인 응답자의 76.0%, 1년 이상∼5년 미만은 62.1%, 5년 이상∼10년 미만은 58.1%가 정당공천제가 유지되어야 된다고 답함. 

2) 정당공천제가 존속되어야 하는 이유
○‘정치적 소수자의 정치적 대표성 제고’(68.6%)라는 응답이 가장 많았음. 


3) 정당공천제가 폐지되어야 하는 이유
○‘지방정치의 일당 독점 현상을 타파하여 기초단체장과 의회의 견제 기능이 살아 날 것이기 때문’(48.9%)이라는 응답과 ‘공천에 대한 비리와 부정부패를 줄일 수 있기 때문’(46.6%)이라는 응답이 상대적으로 높게 나타남.


4) 정당공천제 폐지 시 대안
○‘정당표방제 허용’(27.0%), ‘지방정당 제도화’(26.6%), ‘정당공천제의 한시적 폐지’(20.9%), ‘내천 허용 정당표방 금지’(18.9%) 등의 응답 순으로 나타남. 

나. 정당공천제 영향 : 공천과정 측면
○정당공천제가 공천과정에서 미치는 영향력을 살펴보면, 지역 국회의원과의 밀착에 미친 영향, 소속정당 활동 활성화에 대해서는 정당공천제에 대한 입장과는 별개로 긍정적인 응답이 부정적인 응답에 비하여 높게 나타남. 
○지역발전에 미친 영향에 대해서는 긍정적인 응답이 높았으나, 정당공천제의 입장에 따라 지역발전 기여에 따른 인식은 다르게 나타남. 
○정당공천제가 높은 현직교체율에 미친 영향에 대해 38.5%가 긍정 응답을 했으며 부정 응답은 23.0%로 나타남.

다. 정당공천제의 영향 : 기초의원 의정활동 측면
○정당공천제에 대한 인식과는 상관없이 정당공천제가 정당 활동의 활성화에 긍정적인 기여를 하고 있는 것으로 응답자들은 인식하고 있음. 반면, 정당공천제가 지역현안 대응도 개선, 정책개발 집중도 향상, 집행부 견제수준 강화에 미치는 영향에 대해서는 상대적으로 긍정적인 의견이 높았으나, 정당공천제에 대한 인식에 따라 견해가 다를 수 있다고 나타남. 
1) 정당활동 참여도 확대
2) 지역현안 대응도 개선
3) 정책개발 집중도 향상
4) 집행부 견제수준 강화


라. 정당공천제의 영향 : 지방자치 측면
○정당공천제가 기초의회 후보 공천 과정에 어떤 영향을 미쳤는지 지역 국회의원과의 밀착 정도, 소속 정당 활동의 활성화, 지역 발전 기여도, 현직교체율과 관련하여 살펴봄. 
1) 중앙정치 예속화 심화
2) 지역 복수정당제 실현
3) 주민 참여도 확대
4) 시민사회단체 참여도 확대
5) 지역발전 증진 기여


마. 정당공천제 개선방안: 공천과정 개선
○첫째, 공천권자의 영향력을 축소해야 한다는 응답이 71.7%로 높게 나타남.
○둘째, 시민사회단체 후보추천제나 주민공천공영제 도입에 대해서는 긍정응답이 41.4%, 부정 응답이 36.5%로 큰 차이를 보이지 않았음.
○셋째, 공천기준을 명확히 하는 방향에 대해서는 88.1%가 긍정적인 응답을 함.
○넷째, 시?도당은 후보자 명부만 작성하고 중앙당에서 공천권을 수행하는 영국식 방식 도입에 대해서는 부정 응답의 비율이 더 높아 53.3%로 나타남. 
○종합해보면 공천기준을 보다 명확히 하고, 공천권자 그리고 중앙당 중심의 공천 과정이 개선되어야 한다는 인식을 응답자들이 공유하고 있다고 할 수 있음. 

바. 정당공천제 개선방안: 선거제도 개선
1) 광역?기초 선거 시기 분리 필요
○광역?기초 선거 시기를 분리하는 것에 대해서는 부정 응답이 63.5%로 높게 나타남. 

2) 기초의원 비례대표제 정수 확대
○정당공천제 존속 입장에서 긍정 의견의 비율이 더 높게 나타남. 

3) 소선거구제로 변경
○정당공천제 존속 입장은 소선거구로의 변경에 대해 부정적인 인식이 53.8%로 높게 나타났고, 폐지 입장의 경우 긍정 응답이 52.3%로 높게 나타나 존폐 입장에 따른 상반된 인식을 보여줌. 

4) 중소선거구제 유지
○중소선거구제 유지에 대해서는 공천제 존폐 입장에 따른 인식의 차이가 다른 문항보다는 크게 나타나지 않았음. 

5) 중대선거구제 변경
○중대선거구제로의 변경에 대해서도 공천제 존폐 입장에 따른 인식의 차이가 뚜렷하게 나타나지 않았음. 

6) 완벽한 선거공영제 실시
○완벽한 선거공영제 실시에 대해 대부분의 응답자가 긍정적인 인식을 갖고 있었으며, 공천제 존폐 입장에 따른 인식의 차이는 두드러지지 않았음. 

사. 정당공천제 존폐와 여성의 대표성
○정당공천제도가 존속되는 것이 여성의 대표성 확대에 어떠한 영향을 미치는지 살펴본 결과, ‘긍정적인 영향’을 미친다는 응답(75.4%)이 ‘부정적인 영향’을 미친다는 응답(10.7%)보다 월등히 높게 나타남. 
-강한 긍정인 ‘매우 긍정적임’ 응답은 공천제 존속 입장(81.4%)의 의원에게서 상대적으로 높게 나타남.
-공천제 폐지 입장의 의원은 긍정 응답이 45.5%로 부정 응답 22.7%보다는 높지만, 존속 입장의 의원보다는 낮게 나타남. 
-또한 현재의 정당공천제가 여성의 대표성 확대에 미치는 영향에 대한 인식의 차이가 여성 의원들 사이에도 존재함을 보여줌. 

○정당공천제가 여성의 대표성 확대에 긍정적인 영향을 미치는 이유에 대해 ‘여성할당제 적용 등 정당의 양성 평등적 정치적 대표성 확보 노력이 가능하기 때문’이라는 응답(40.23%)이 가장 높게 나타남. 
-실제로 한국에서 정당공천제는 여성할당제와 결합하면서 여성의 정치적 대표성을 확대하는데 기여해옴. 
?기초선거 정당공천이 허용되지 않았던 2002년 선거에서 지역구 여성 당선자는 2.2%에 불과했으나, 2006년 정당공천 도입 이후 제4회 전국동시 지방선거에서 지역구 여성당선자는 4.4%로 증가하였고, 2010년에는 10.9%로 증가함. 
?아직까지 조직이나 자금 등을 비롯해 정치적?사회적 자원이 상대적으로 취약한 여성 후보들이 정당의 공천을 통해 부족한 부분을 보완하고 의회에 진출할 수 있었음. 

여성할당제 적용 등 정당의 양성평등적 정치적 대표성 확보 노력이 가능함
선거구도를 후보가 아닌 정당경쟁으로 전환시킴으로써 여성에게 불리한 보수적 정치문화를 극복할 수 있는 계기를 제공함
조직력과 자금동원 능력에서 열세인 여성들의 정치참여 진입장벽을 정당이 낮출 수 있음
결격사유가 없을 시 재공천 등을 통해 여성 현직자들의 경력을 지속시킬 수 있는 여지가 큼
후보 난립을 막아 여성 후보자의 선거 경쟁력을 강화시킬 수 있음

1) 정당공천제 존속 시 기초의회 여성 정치적 대표성 확대 방안
2) 정당공천제 폐지 시 여성의 정치적 대표성 확대 방안


Ⅴ. 해외 사례 분석 : 정당 공천 여부와 여성의 정치적 대표성
1. 일본
○일본은 여성할당제와 같은 제도는 없지만 지역을 중심으로 한 생활정치가 주를 이루면서 여성들이 자연스럽게 정치에 참여하고 있음. 
-최근에는 중의원, 참의원, 지방의회에서 여성의원이 비율이 약 20%까지 증가함. 
○일본의 선거제도를 살펴보면, 
-중의원은 소선거구비례대표 병립제로 300명의 지역구 의원과 180명의 비례대표 의원을 선출함. 비례대표는 모두 정당 소속이어야 함. 
-참의원은 3년마다 반수개선으로 선출되는데, 146명의 지역구 의원과 96명의 비례대표 의원을 뽑음. 
-지방선거 중에서 도도부현의회 의원선거는 지역에 따라 소선거구제와 중대선거구제로 운영되며 비례대표는 없고, 의원 정수는 조례로 규정하고 있음 - 시구정촌의회 의원선거도 마찬가지임. 
○일본에서 정당의 후보자 공천은 공인 그리고 추천(혹은 지지)이라는 두 가지 유형을 통해 이루어지는데, 지방선거의 경우 무소속으로 입후보하고 선출되는 경우가 대부분이라는 특징이 있음. 
-정당정치가 확립된 국가임에도 불구하고 광역자치단체장은 100%, 기초단체장의 99.8%, 도도부현의회 의원의 17.5%, 시구정촌의회 의원의 71.8%가 무소속이라는 점이 특이함. 
-이는 지방 정치 특히 기초단위의 경우 정당보다는 후보자나 공약이 당락에 큰 영향을 미치기 때문임. 
○일본은 지방선거에 정당이 직접적으로 개입하지 않고, 지역의 다양한 조직들이 지역의제를 중심으로 선거에 영향을 미치고 있다는 특징이 있음.
-일본 여성운동은 여성의 정치참여 확대를 주요 이슈로 삼지 않았고, <전국페미니스트의원연맹>을 비롯한 소수의 여성 단체만이 여성할당제를 주장함. 
?<전국페미니스트 의원연맹>은 1992년 발족한 이래 여성의원 증가를 위한 캠페인으로 ‘여성제로의회’를 없애는 활동을 전개하고 있음.
?<WIN WIN>, <에밀리 리스트> 같은 단체는 기금 모금을 통해 여성 정치인을 지원하고 있음. 
-정당이나 여성단체 이외에 일본에서 여성의 정치 참여 사례로 ‘전국시민정치네트워크’를 들 수 있음. 
?이 단체는 1970년대 후반부터 ‘생활클럽생협’을 모태로 한 ‘생활자네트워크’ 조직을 기반으로 2005년 설립됨. 
?생활자네트워크는 ‘생활자’라는 이름으로 의회에 식품안전, 비누합성세제 문제, 환경, 육아 등 생활의 과제를 의제로 제시했으며, 여성정당이 아닌 지역정당으로 정체성으로 삼았으나, 그 참여자들은 대부분 여성이었다는 점에서 여성들이 지역정치에 참여하는 데 긍정적인 영향을 미쳤음. 
?국정 참여에 대한 노선 문제 때문에 내분을 겪은 생활자 네트워크의 일부 조직이 2005년 전국시민정치네트워크를 설립했고, 9개의 도도부현에 91개의 지역네트워크를 갖고 있으며 133명의 여성의원이 활동하고 있음.
-이런 조직의 활동은 지역에 기반을 둔 풀뿌리민주주의 조직이 여성할당제의 한 대안으로 기능할 수 있음을 보여주기도 함. 
-그러나 생활의제가 주요 정당에 흡수됨에 따라 이들 조직이 정체되고, 새로운 정치인을 양성하지 못하고 있다는 점에서 한계가 있음. 

2. 대만
○대만은 헌법 및 지방제도법과 각 정당의 당헌에서 여성할당을 규정, 여성의 정치 참여를 법적으로 보장하고 있어 아시아 국가 중에서는 민주주의 수준이 높은 국가로 평가받고 있음.
○선거제도를 살펴보면, 
-지방단체장은 단일선거구다수결제
-국회의원에 해당하는 입법위원 및 현시의원은 중선거구 단기비이양방식으로 선출하였는데 2005년부터는 전국 단위의 정당명부비례대표제를 가미한 혼합식 다수대표제를 실시하고 있음. 
?2005년 입법원은 헌법 개정을 통해 의석을 113석으로 줄이고, 그 중 73석은 선거구에서, 6석은 원주민 대표를 단일선거구다수결제 방식으로 선출하도록 함. 
?나머지 34석은 비례대표로 전국 단위에서 5% 이상 득표한 정당에 배분되며 그 중 50%는 여성에게 할당되도록 규정하고 있음. 
-지방의회 또한 여성의석을 일정 정도 보장하고 있는데, 1999년 <지방제도법> 제정을 통해 각 급의 지방선거에서 여성의석보장제도에 대한 규정을 통일, 당선자 4명당 1명이 여성이어야 함을 명문화함. 
○대만에서는 헌법과 선거법, 지방자치법으로 여성의석을 보장하고 있는 만큼, 각 정당들도 여성의 정치참여 확대를 위한 규정들을 당장에 명시하고 있음.
-국민당은 여성할당제에 큰 관심을 기울이지 않았으나, 2001년 선거에서 여성의 지위 강화를 전략적으로 내세운 민주진보당에 패배한 이후 입법위원 공천 및 정당 조직에서도 1/4 여성 할당제를 규정함. 
-민주진보당은 입법위원 선거구 후보자의 4명 중 1명, 정당비례대표 후보자 지명 시 2명 중 1명은 여성으로 하도록 규정하고 있음. 
○그러나 대만의 여성의석보장제는 여성의석을 일정 정보 보장하는데 기여했지만, 여성의 정치참여를 증진시키기 위한 본래의 취지와 달리 할당 규정 이상으로 여성의 참여가 확대되는 것을 제약하는 요인으로 작용하고 있다는 논란도 있음.
○여성 정치인의 양성과 확대를 위해 활동해온 조직으로는 부녀신지기금회, 대만부녀단체전국연합회 등이 있음. 이들 단체는 여성의 정치참여를 지속적으로 확대하기 위해 현재의 여성의석보장 제도를 성별비례원칙으로 대체하려는 노력을 하고 있음. 
○대만의 사례는 법적인 측면에서 여성의 정치참여를 강력하게 보장하고 있다는 점에서 모범적이나, 여성정치인을 양성하거나 지원하는 프로그램 등이 미비하여 여성의원의 높은 비율이라는 수치 이외에 실질적으로 여성의 정치 참여가 활성화되고 확대되었는가에 대한 논란이 있음. 
-이는 여성 정치참여의 실질적인 확대를 위해서는 정치교육이나 훈련 프로그램, 자금 지원 등과 같은 노력들이 동시에 이루어져야 함을 시사함.

3. 미국
○미국은 각 지역의 특성에 부합하는 다양한 정부형태와 그에 상응하는 다양한 선거제도가 시행되고 있음. 
○미국의 지방정부는 일반목적에 따라 카운티, 자치시, 타운십으로 구분되며 특수목적에 따라 운영되는 특별지역구, 학구 등이 있다. 카운티 정부 유형에는 위원회, 행정관 구조, 선출된 카운티 집행관 구조, 선출된 카운티 시장 구조가 있음. 
-자치시는 의회-매니저, 의회-시장, 위원회, 주민 총회 등의 구조로 운영됨. 
?의회-매니저 구조는 인구 1만 명 이상의 대도시에서 채택하고 있으며, 그 수가 점차 늘어나고 있다. 의회-시장구조는 시장이 의회와 분리 선출되며 시장의 권한은 지역에 따라 다르게 나타남. 
?위원회는 유권자들이 이사회를 운영하는 개별 위원회를 선출하는 방식으로 운영되며, 타운읍회는 정책 결정에 유권자들이 직접 참여하는 방식으로 직접민주주의에 가까우나 소수의 타운만이 채택하고 있음.
○미국 정치사에서 정당들은 지방 정부와 의회에 강력한 영향력을 행사하는 ‘정당 머신’으로 성장한 적도 있었으나, 그 결과 발생한 정부 운영의 비효율성과 부패를 개선하고자 하는 진보주의자들의 노력으로 정당배제선거가 도입됨. 
-정당배제선거를 치르는 자치시중에는 의회-매니저형 정부가 많으며, 상대적으로 의회-시장형 정부는 정당의 영향력이 강하게 반영됨. 
-1950년대에 지방정부의 60% 이상이 정당배제선거를 채택했고, 오늘날에는 그 비율이 80%에 이르고 있음. 
○그런데 정당배제선거는 투표율 하락, 현직의원에 유리한 구도 형성, 정책 반응성 약화 등의 정치적 결과를 초래함.
○그러나 선거의 측면에서 정당배제선거가 확대되었지만, 여성의 대표성을 확대하기 위한 노력은 정당공천제를 중심으로 이루어져 왔음. 
-과거의 여성의 정계진출은 정당 내 활동이 주를 이루었음. 
?1972년 민주당 대통령 후보자 공천을 위한 McGovern-Fraser위원회의 개혁안 채택을 기점으로 여성대의원의 비율은 공화당과 민주당에서 각각 30%, 40%로 증가하였음. 
?정당의 여성당원교육 및 지원은 1980년대 중반부터 이루어졌는데 민주당에서 EMILY’s List, 공화당에서 WISH를 만들었음. 
?민주당의 경우 WLF을 운영하며 여성 민주당원이 정치과정에 직접 참여할 수 있는 기회를 제공하고 있음. 
?또한 선거에 대한 워크샵과 세미나 개최, 정기적인 이슈의 전달, 주요 캠페인과 행동강령에 관한 정보 등을 제공함. 
?공화당 역시 여성의 공직진출을 돕는 기구인 NERW를 설립하여 후보자 발굴과 훈련을 통해 전 여성을 정치 세력화시키려고 노력하고 있음. 
○또한 여성유권자연맹(LWV)이나 전국여성정치연맹(NWPC)과 같은 다양한 여성단체를 활용하여 여성의 정계진출을 돕고 있음. 
○대만의 사례는 여성 정치참여를 보장하는 법의 명문화가 일정 정도 여성의 대표성을 진작하는 데 영향을 미친다는 점을 보여줌. 
○미국은 정당배제선거를 채택하고 있지만, 선거전 배후에서 여전히 정당이 막강한 영향력을 행사하며 다양한 방식으로 여성 정치인들을 지원하고 있음. 또 다양한 여성단체들이 여성의 정계 진출을 지원함. 즉, 제도상 후보자 공천에서 정당이 배제되더라도, 정당정치가 미국인들의 일상에 뿌리내리고 있고 다양한 여성단체의 존재가 여성의 정치적 대표성을 감소시키지 않는 것이라는 점을 보여줌. 
○일본의 풀뿌리 조직들은 장기적으로 법제도적인 차원에서의 지원도 중요하지만, 새로운 여성 정치인을 양성하고 그들의 역량을 증진시킬 수 있는 다양한 교육 프로그램과 자금 지원 등이 중요한 과제임을 보여줌. 


Ⅵ.지방선거 정당공천 존폐여부에 따른 여성의 대표성 확보를 위한 대안 마련
○결론적으로 2014년 지방선거를 맞아 정당공천 폐지여부에 따라 기초의회 여성대표성이 달라질 전망임. 이와 관련하여 다음과 같이 향후 과제를 제시하고자 함. 
○정당공천제 폐지시
-남녀동수 선거구제 내지 중대선거구제 여성일정비율 선출 보장제 도입
-전체 의석의 50%로 비례대표 의석수 확대
○정당공천제 유지시 과제
-국회 및 지방의회 지역구 30% 여성후보 추천 의무제로의 전환 및 국고지원
-여성지방자치단체장 후보 지역별 추천 의무화 제도(도시 30%, 도농 지역 20%, 농어촌 지역 10%) 도입 
-여성추천보조금 확대
-여성 친화적 정당 공천 시스템 확립
○공동노력사항
-여성의 정치적 대표성 확대에 관한 논리개발 확산
-여성 후보 육성 및 발굴
-여성 후보자와 여성계의 연대 강화