목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 부녀지도사업의 현황
Ⅲ. 부녀지도사업의 분석 및 평가를 위한 이론적 배경
Ⅳ. 부녀지도사업의 문제점 및 개선방향
Ⅴ. 부녀지도사업의 잠정적 대안에 대한 검토
Ⅵ. 부녀지도사업의 단계별 개선방안
Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경 및 목적
부녀 지도 사업은 정부가 1977년도에 국무총리 훈령으로 <부녀 지도 협의회
등에 관한 규정>을 제정하면서 이에 근거하여 전국의 여성을 대상으로 실시하여
온 사업이다. 사업의 내용은 교양 지도, 가족 계획, 생활개선, 저축 및 소득증대
등의 영역을 포괄하고 있으며 각 사업의 특성에 따라 보건사회부 가정 복지
심의관실 및 보건국, 농촌진흥청 지도국, 농업협동조합중앙회 영농지도부 등의
지도 감독을 받고 있다. 사업의 성격상 전체 여성을 그 대상으로 하고 있으나
실제 사업의 추진에 있어서는 내무부의 예산 지원을 받는 새마을 부녀회 조직을
주로 활용하고 있는 실정이다.
이 사업을 지도 감독하고 있는 기관이 다양하므로 정부에서는 행정 단위별로
'부녀 지도 협의회'를 구성하여 각 관련 기관 담당자간의 회의를 분기별로
개최하도록 하고 있으며 이를 통하여 기관의 특성에 따른 업무 분담과 기관
사이의 협조 체계 구축을 꾀하고 있다. 뿐만 아니라 부녀 지도 사업의 보다
적극적인 활성화를 위하여 1980년도부터는 '중앙 부녀 지도 협의회'에서 각
지역의 사업 추진 실적을 평가하여 우수 기관과 개인 및 부녀회를 선정하여
포상도 실시해 오고 있다.
그러나 현행의 부녀 지도 사업은 우리 사회의 빠른 정치적, 경제적, 문화적
변화와 이에 따른 여성의 의식 및 생활 여건상의 변화와 지역간의 발전의 격차
등에 민감한 반응을 보이지 못한 채 1970년대 후반이래 전국적으로 동일한
획일적인 사업 내용을 그대로 답습하고 있으며 운영방법에 있어서도 '부녀 지도
협의회' 구성 당시의 기대를 충족시키지 못한 채 형식과 관행 속에서
유명무실하게 운영되거나 각 기관에서 유사한 사업으로 여성들을 자주 동원하는
등의 비효율적인 사례가 늘고 있는 형편이다.
이에 따라 보건사회부에서는 이제까지의 부녀 지도 사업에 대한 전반적인
평가와 앞으로 보다 바람직한 부녀 사업의 추진을 위하여 '부녀 지도 사업 개선
방안 연구'를 본원에 의뢰하였으며, 본원에서는 이 사업이 전국의 여성들에
의하여 수행되고 있고 그 결과 역시 전국의 여성에게 영향을 미치고 있는 중요한
사업임을 의식하여 이를 본원 연구사업의 하나로 수행하기로 결정한 것이다.
연구의 목적은 '부녀 지도 사업'의 문제점을 분석하고 관계자 및 부녀회원의
의견을 수렴하여 우리의 사회적 상황과 시대적 요구에 부응하는 개선방안을
마련해 보고자 하는 것이다. 개선방안에 있어서의 주요내용은 첫째, 거시적인
관점에서 부녀지도사업이 지향하여야 할 사업의 방향 제시 둘째, 합리적인
운영방법의 모색 셋째, 효율적인 평가 및 포상제도의 모색 등이다.
2. 연구 방법
본 연구는 문헌연구, 각종 관련자료의 분석, 사업관련자 및 부녀회원과의
면담, 현지확인평가 참관, 설문지조사, 관련자 간담회 등의 방법을 통하여
수행되었다.
설문지조사에 있어서, 표본추출은 다단계집락 표출방법(multi-stage cluster
sampling)이 사용되었으며, 조사 대상별 규모는 관계자의 경우
237명(일반교양교육사업 담당자:74명, 가족계획사업 담당자:40명, 저축 및
소득증대사업 담당자:55명), 부녀회원의 경우는 774명으로 총 1,011명에 달하는
표본을 추출하여 조사하였다.
조사실시 결과 수집된 자료는 편집 및 부호화를 마친 후 컴퓨터 카드
천검공작업을 거쳐 오류점검을 한 후 spss프로그램에 의해 분석 하였다.
Ⅱ. 부녀지도사업의 현황
현재 시행되고 있는 부녀지도사업의 현황 및 문제점을 정확히 파악하고, 이에
기반한 개선방안을 제시하기 위하여 먼저 본 사업을 사업내용, 운영방법,
평가방법 등의 측면에서 간략히 살펴본다.
1. 사업내용
'부녀지도사업'의 사업내용은 교양지도사업, 가족계획사업' 생활개선사업,
저축 및 소득증대사업의 4가지로 분류할 수 있다.
교양지도사업은 1967년 보건사회부가 여성들의 정신개발과 자질향상을
도모하고 여가선용으로 가정복지향상에 기여함은 물론 나아가 지역사회 발전에
이바지하고자 각 시도 마을 단위에 부녀교실을 설치, 운영함으로써 시작된 이후
1975년 '부녀교실 조직확대 5개년 계획'의 수립과 더불어 강력히 추진되어 온
사업이다. 현재는 새마을부녀회 조직 및 교육강화, 건전한 가정 가꾸기,
교양지도, 환경미화 및 자원절약, 동거부부 및 농어촌 미혼남녀 성혼사업, 민간
자원봉사 활동사업, 여성회관(부녀복지관)운영, 부녀지도사업평가, 요보호자
발생 예방 및 복지대책, 모자가정 보호 사업등의 사업이 모두 교양지도사업의
일부로 시행되고 있다.
가족계획사업은 대한가족계획협회에서 '가족계획'을 모든 국민에게 뿌리박은
법대중운동으로 확산시켜 전 가임 여성이 가족계획을 생활화해 나가도록
유도하고자 전국적으로 '가족계획 어머니회'를 조직함으로써 시작되었다. 현재
부녀지도사업에 포함된 구체적인 사업은 시·도 자체 가족보건 특수사업,
새마을부녀회 지도사업, 지역사회 순회교육사업, 책임부모교실 등이다.
생활개선사업은 1957년 농촌진흥청의 전신인 농사원의 발족을 계기로 추진된
사업으로 농사원 교도국에 농촌가정과가 설치되고 1958년 4월에 도 농사원과
73개소의 시·군 농사교도소에 가정교도원 91명을 훈련, 배치한 데서 태동하게
되었다고 볼 수 있다. 현재의 구체적인 사업으로는 의식주 생활 개선지도,
가정경영지도, 농촌여성 일감갖기 활동지도, 농촌청년 성혼돕기 사업, 생활개선
시범마을 육성, 농촌여성 생활과학 기술교육, 생활개선부 육성, 생활개선 실적
발표회 개최 등이 있다.
저축 및 소득증대사업은 1973년 농업협동조합 중앙회가 조합사업의 신장과
농가의 경제적, 사회적 생활향상을 기하기 위하여 새마을부녀회를 조직하여 마을
구판장, 공동취사장, 어린이공부방 등의 설치 및 운영지도, 부녀저축지도,
부녀교실 및 농번기 탁아소 운영들을 중심으로 추진하여 온 사업이다.
오늘날에는 사업의 내용이 좀더 다양하여져서 소득증대사업 뿐만이 아니라
생활개선사업, 문화복지사업, 부녀회 강화사업, 결혼알선사업, 장제사업 등을
실시하고 있다.
2. 운영방법
부녀지도사업의 전달체계를 보면 본 사업이 4개 영역을 포괄하고 있는
사업이라는 특성상 전달체계 역시 4개 기관과 다원적으로 연결되어 있다는
특성을 가지고 있으며, 이에서 파생되는 문제점을 해결하고자 각 행정단위별로
'부녀지도협의회'를 구성하여 이들 기관간의 업무 분담 및 조정의 기능을
수행하도록 하고 있다.
부녀지도사업을 행정적으로 지도, 감독하고 있는 기관 역시 다양한데
교양지도사업의 경우 중앙에 보건사회부 가정복지심의관실의 부녀복지과가
있으며 시·도에는 내무부 가정복지국의 부녀복지과가 있고 시·군·구에는
가정복지과의 부녀복지계가 있다. 가족계획사업은 보건사회부 가족보건과,
시·군·구의 보건소 가족보건계, 읍·면의 보건지소 등을 통하여 실시되고
있다. 생활개선사업은 농촌진흥청 생활개선과에서 담당하고 있는데 시·군
단위에서는 생활개선계의 생활지도사들이 농촌부녀자와 직접 접촉하여 본 사업을
전개하고 있다.
저축 및 소득증대사업 지도는 농협중앙회 농촌개발부에서 하고 있으며
새마을부녀회의 지도활동을 효율적으로 추진하기 위한 목적으로 중앙에
전담직원을, 시·도지회에 부녀지도원을, 단위조합에 부녀지도요원(부녀부장)을
배치하여 부녀자들을 대상으로 사업을 전개해 나가고 있다.
<부녀지도협의회 등에 관한 규정>에 의하면 각 관련기관은 새마을
부녀회원들을 대상으로 부녀지도사업을 수행하도록 되어 있다. 이에 따라
새마을부녀회의 조직자체가 부녀지도사업의 중요한 한 영역으로 수행되고 있어
현재 16개 시·도 연합회, 247개 시·군·구 연합회, 3,657개 읍·면·동
연합회, 8만242개, 리·통 부녀회 등 총 8만4189개의 새마을부녀회가 조직되어
있으며 2백45만3091명의 회원을 가지고 있다.
한편 본 사업과 관련된 예산을 살펴보면, 보건사회부 부녀복지과가
부녀복지예산 총 45억8600만원 중 부녀지도사업 평가예산으로
383만6000원(전체예산의 약 0.08%)을, 가족보건과는 총예산 136억1800만원 중
94억5100만원을 (69.5%), 농촌진흥청은 농촌생활개선사업 예산 총
1조71억8400만원 중 112억2400만원을 (10.5%), 그리고 농협중앙회 농촌개발부의
저축 및 소득증대사업 예산은 농촌개발사업비 총 38억5400만원 중
7억4100만원으로 전체의 19.2%를 차지하고 있다.
3. 평가방법
현재 본 사업에 대한 평가를 담당하고 있는 기관은 보건사회부 가정복지국과
보건국, 농촌진흥청, 농협중앙회 등이며 보건사회부에서 평가결과를 종합하여
수상대상을 결정하고 있다. 평가대상은 시.도 및 시.군.구 그리고 일선 새마을
부녀회 등이며, 평가방법은 정기 사업실적보고에 의한 서면평가와 현지확인에
의한 현지확인 평가가 병행되어 실시되고 있다. 평가배점은 서면평가 900점,
현지확인평가 500점으로 나뉘어져 있으며, 사업영역에 따라 배점 비율에 약간의
차이가 있다. 즉 교양지도사업과 가족계획사업의 경우 서면평가는 250점,
현지확인평가는 150점이며 생활개선사업과 저축 및 소득증대사업의 경우는
서면평가 각 200점과 현지확인평가 각 100점이다. 평가결과 우수기관 및 부녀회,
그리고 개인은 포상 및 표창을 받으며 평가 결과는 국무총리실에 보고가 된다.
1991년 현재 표창관계는 기관표창의 경우 최우수 1개 기관, 우수 3개
기관(특별시 및 직할시 1, 도2), 장려 3개 기관(특별시 및 직할시 1, 도 2)을,
그리고 종합최우수 1개 시·도, 각 사업별 우수 3개 시·도에 주고 있다.
개인표창은 공무원 및 기관직원을 대상으로 15개 시·도에 4명씩 주고 있으며,
부녀회표창은 기관 표창한 지역의 부녀회를 대상으로 하고 있는데 현재
5개부녀회에 표창하고 있다.
Ⅲ. 부녀지도사업의 분석 및 평가를 위한 이론적 배경
부녀지도사업은 국가에 의한 성장 위주의 경제개발 계획이 일면 성공을 거두는
한편, 그에 따른 부수적인 역효과가 가시화 되기 시작하던 시기에 새마을 운동과
밀접한 관련 하에 정부에 의하여 태동된 사업이다. 따라서 부녀지도사업은 그
본질상 '사회개발'의 측면을 강하게 내포하고 있으며 사업의 주체 혹은 그
대상이 여성이라는 측면에서 '여성정책'의 측면을 갖는다고 하겠다. 이같은
부녀지도사업을 분석하고 평가해 보기 위해서 먼저 '지역사회 개발'과
'여성정책'에 관한 이론들을 간략히 살펴본다.
1. 지역사회개발사업으로서의 부녀지도사업
'지역사회개발'에 대하여는 매우 다양한 개념정의가 학자나 실무자의 시각
그리고 그들의 필요성에 따라 다양하게 내려지고 있다.
A. Dunham은 일찍이 1960년도에 Community Development라는 그의 저서에서
지역사회개발을 "지역사회의 생활조건을 개선하고 지역사회의 통합과 자발적
발전능력을 향상시키기 위한 조직적 노력"이라고 정의한 바 있으며,
I.T.Sanders는 "지역사회개발이란 일정한 지역주민에 의하여 창안되고 수행되는
경제, 기술, 사회의 변화를 말한다."(주:정지웅, 김지자 공저(1973),
[지역사회개발](서울:배영사), p.7에서 재인용.)고 정의하였다. 국내의 학자로서
정지웅과 김지자는 "일정한 지역단위에서 정부나 다른 외부의 지원이 있던
없던간에, 그 지역 주민들의 공동 및 협동적 노력에 의하여 그 지역사회의 인적,
물적 자원을 발굴 개발하여 그 주민 개개인 또는 전체 집단이 고르게 보다 높은
수준에서 행복한 생활을 누리고 그 지역 사회가 그들의 경제적, 사회적, 문화적
활동의 공동체적 기본단위가 되도록 만드는 과정"이라고 정의하고
있으며(주:정지웅, 김지자 공저(1973), [지역사회개발](서울:배영사), p.22.)
조춘자는 "지역사회를 보다 나은 방향으로 성장시키고 질적, 양적으로 팽창해
가는 사회체계 속에서 그에 부응하는 각종 요소들을 발전시키는 것"으로 보고
있다.(주:조춘자(1984), "지역사회 개발을 위한 부녀 새마을운동의 발전방안에
관한 연구," (한남대학 지역개발대학원 석사학위논문), p.7.)
김상균은 여러 학자들의 정의를 고찰하여 보면 이들이 지역사회개발을
'운동(Movement)'으로 보는가, 과정(Process)으로 보는가, 수단(Instrument)으로
보는가, 혹은 프로그램(Program)으로 보는가에 따라 다르게 정의하고 있음을 알
수 있다고 하면서 정치, 경제, 사회, 복지의 제측면에서 목표와 관련하여 이를
정의하고 있다(주:김상균(1974), "한국의 농촌지역사회개발에 관한 연구-
접근방법을 중심으로,"(서울대학교대학원 석사학위논문), p.7.). 즉
정치적으로는 민주주의적 자치력의 향상, 경제적으로는 자립, 사회적으로는
상부상조의 협동정신, 복지면에서는 지역주민의 문제에 대한 주민들 스스로의
해결능력 및 욕구 만족도에 향상, 문화면에서는 지역사회의 각종 문화적 간접
시설의 확충등이 지역사회개발의 목표가 된다는 것이다.
UN에서 발간한 [지역사회개발을 통한 사회발전(Social Progress Through
Community Development)에 의하면 이와같은 지역사회개발사업은 아래와 같은
원칙이 지켜질 때 가장 효과적일 수 있다(주:최일섭(1985),
[지역사회복지론](서울:서울대학교출판부), p.110에서 재인용.).
-지역사회개발사업(Community Development Activities)은 지역사회의 기본적인
욕구에 부합되어야 한다. 특히 최초의 사업은 주민들의 표현된 욕구에 따라
착수되어야 한다.
-지역의 조건을 향상시키는 일은 각 분야의 독자적인 노력으로도 가능하나,
온전하고 균형된 지역사회개발을 이룩하기 위해서는 일치된 행동과 다목적적인
사업을 필요로 한다.
-개발의 초기단계에서는 사업을 통해서 물질적인 향상에 못지 않게 주민들의
태도변화를 중요시하여야 한다.
-지역사회개발의 목적은 주민들이 지역사회의 일에 적극 참여하게 하고,
기존의 지방정부를 활성화시키고, 제 기능을 하지 못하는 지방행정의 효과를
제고시키는 데 두어야 한다.
-지방의 지도력을 발굴하고 격려하고 훈련하는 것은 사업에 있어서 중요시
되어야 한다.
-부녀자와 청소년들을 프로젝트에 참여시킴으로써 개발프로그램을 활성화시킬
수 있고 광범한 기반과 장기적인 발전을 이룩할 수 있다.
-지역사회의 자조적인 프로젝트들이 효과를 거두기 위해서는 정부로부터
적극적인 지원을 받아야 한다.
-국가적인 차원에서 지역사회개발을 실시하기 위해서는 일관성 있는 정책의
수립, 특별행정기구의 설립, 담당인력의 선발과 훈련, 지역사회와 국가의
자원동원, 조사, 실험, 평가가 필요하다.
-지역적, 국가적, 국제적 차원에서의 지역사회개발사업은 자발적인
비정부기관의 자원을 최대한으로 활용하여야 한다.
-지역차원에 있어서의 경제적, 사회적 발전은 보다 넓은 국가적 차원에서의
개발과 병행해서 이루어져야 한다.
즉 지역의 특수성, 지역주민의 문제 및 요구, 지역주민의 자발적인 참여 등이
지역사회개발사업의 전 과정을 통하여 중요하게 존중되어야 할 원칙이라는
것이다.
2. 여성정책으로서의 부녀지도사업
이제까지 '여성정책'이라 하면 여성을 대상으로 하는 정책과 여성과 관련된
정책을 포괄하여 일컬어 온 것이 사실이다. 장필화(주:여성정책에 있어서
'합목적적'인 정책과 '수단적'인 정책에 관하여 장필화(1990.12), "여성정책을
위한 기초적 검토," [여성학논집] 제7집, (서울:이화여대 한국여성연구소)
참조.)는 이에 대하여 여성을 대상으로 하는 정책이라 할 때 '여성'이란 남성을
제외한 모든 여성을 의미하는 것인가, 그럴 경우 여성이면 그녀가 속한 계층이나
집단에 상관없이 모든 여성을 일컫는 것인가에 대한 의문을 제기하고 있으며
여성과 관련된 정책을 여성정책이라고 보는 시각에 대하여도 인구의 절반을
차지하고 모든 계층에 분포되어 있는 여성과 어떤 식으로든 관련되지 않은
정책이 있을 수 있는가하는 의문을 제기하면서 이제까지 여성정책이라
받아들여져 온 정책의 방향과 구체적 내용이 변화되어야 함을 주장하고 있다. 즉
"여성정책이란 여성의 기본적인 인권과 남녀동권에 대한 신념을 바탕으로 현
제도를 비판적으로 분석, 조명하면서 성차이가 차별로 연결되지 않을 수 있는
기준과 대안과 가치체계를 법, 제도, 정치과정에서 실현하려는 목적의식을
가져야 한다(주:장필화(1990), "여성정책과 공·사영역," [90년대와 여성정책],
(서울:한국여성정치연구소), pp.57∼66 참조.)."는 것이다. 그러나 현실에
있어서는 이와같은 '합목적적'인 여성정책보다는 다른 어떤 목적을 달성하기
위하여 여성을 동원하는 '수단형'여성정책이 더욱 보편적으로 수립, 실시되고
있다고 해도 과언이 아닐 것이다.
이는 우리사회가 '성'과 '성별역할분담'에 대하여 전통적인 고정관념을 갖고
있음을 반영하는 것이라 하겠는데 이같이 여성에게 불리한 방식으로 정치, 경제,
사회의 모든 제도가 구조화되어 있으며 문화적 측면이나 사회구성원의 의식 역시
이러한 제도를 유지하고 강화하는 성향이 강한 사회에서의 '여성정책'은 다양한
수준에서 복합적인 접근을 하여야만 그 목적하는 바 효과를 거둘 수 있을
것이다. 이와 같은 맥락에서 이혜경(주:이혜경(1990), "한국의 사회변동과
여성정책," [사회전환기의 정치와 여성의식(제4회 학술세미나 보고서)],
(서울:한국여성정치문화연구소), p.86.)은 여성정책을 "전면적인 여성억압이나
성차별 문제를 해결하려는 의도적인 개입의 총체"라고 광의로 정의하고 있으며
그 궁극적 목표는 "여성이 자유롭게 자기를 구현할 수 있는 평등한 사회를
만드는 것"이라고 본다. 여성정책을 이렇게 광의로 해석하는 것은 여성문제는 그
성격상 부분적이고 단편적인 접근만으로는 실제적인 효과를 기대하기가 어렵고,
반드시 전체적이고 포괄적인 사회변화와 연결되어 정책이 구상되어야 하기
때문이라는 것이다. 따라서 여성정책은 첫째, 여성들의 자아개발과 능력개발,
둘째, 여성의 능력이 최대한 발휘될 수 있도록 하는 평등한 참여의 제도적
여건조성, 셋째, 여성과 남성이 더불어 살 수 있는 양성 평등적인 가치관과
문화의 창출 등 상호관련된 세가지 목표를 추구하고 지원하여야 한다. 여기서
강조되어야 할 점은 이 세가지 목표의 개별적 추구보다 총체적 추구로서
위와같은 목표들이 상호갈등을 일으키지 않고 성취될 수 있는 종합적인
여성정책이 필요하다는 것이다.
그 밖에 또 하나 고려하여야 할 사항으로는 이와같이 지극히 일반적이고
제도적인 성격을 띠는 여성정책과 병행하여 아직은 잔여적 성격이 강하나 점차
그 중요성이 다각도에서 부각되고 있는 '복지'의 영역에서 '여성'을 특별히
배려하는 '여성복지정책'의 측면도 강화되어야 한다는 점이다.
3. 부녀지도사업의 분석틀
이제까지 '지역사회개발'과 '여성복지'의 양측면을 간략히 살펴보았는데 이를
기초로 하여 '부녀지도사업'을 정의하면 "일정한 지역단위로 그 지역의 여성을
중심으로 한 주민들이 공동적인 노력을 통하여 정부나 관계기관의 지원하에
그들의 공통적인 문제와 욕구를 해결하고 충족시킴으로서 지역사회의 발전과
여성의 복지를 증진시키며 나아가 국가발전에 기여하는 과정"이 되어야 한다고
볼 수 있을 것이다.
또한 지역사회개발사업의 원칙과 여성정책의 요건등을 발전시켜
부녀지도사업의 기본원칙을 제시하면 아래와 같다.
첫째, 지역주민 뿐만 아니라 지역여성의 욕구와 필요에서 출발하여야 하며,
필요시에는 이들의 욕구와 필요를 일깨우는 과정을 포함하여 장기적인 이상과
비젼을 제시하여야 한다. 둘째, 지역여성 및 지역주민의 욕구와 필요를
충족시키기 위한 사업은 각 지역사회의 특수성을 반영하는 한편 그 지역의
여건과 인적, 물적자원에 기반하여 촉진되어야 한다. 셋째, 지역사회의 모든
구성원이 본 사업의 목적인 '지역사회복지'와 '여성복지'의 증진에 대하여
올바른 이해를 하도록 홍보하여 자발적으로 참여하도록 유도하여 한다. 넷째,
사업의 계획, 실시, 평가과정에는 반드시 지역여성이 참여하여야 한다. 다섯째,
모든 사업들은 내적인 연계를 갖고 다면적인 차원에서 통합적인 접근이
이루어져야 한다. 여섯째, 시대의 변화와 이에 따른 여성의 여건변화에 민감하게
반응하며 사업의 계획이 수립되어야 하며 국내는 물론 국제적인 차원의
정보수집과 연계활동으로도 확대되어야 할 것이다.
이제 위와 같은 기본원리를 염두에 두고 현재의 부녀지도사업을 분석하여
보고자 한다. 여기서는 A.Pincus와 A.Minahan의 과정모델(주:문인숙,
조성경외(역)(1980), [사회사업방법론], A.미나한, A.핀커스 저, (서울:보진제
출판사), pp. 102∼120.)을 적용하여 부녀지도사업의 사업내용, 운영체계,
평가방법 등을 중심으로 분석하였다.
Ⅳ. 부녀지도사업의 문제점 및 개선방향
위의 제시한 분석틀을 사용하여 목적, 목표, 운영체계, 사업내용, 평가의
측면에서 본 사업을 분석하고 이에 기반하여 그 개선방향을 가늠하여 본다.
1. 목적의 측면
가. 문제점
A.Pincus와 A.Minahan에 의하면 어떤 사업을 수행함에 있어서 먼저 그 사업의
목적에 대하여 분명히 하는 것이 목적달성을 위한 사업의 계획이나 사업수행
이후의 평가를 위하여 매우 중요하다. 그러나 '부녀지도사업'의 경우 어디에서도
본 사업을 수행하는 근본적인 필연성이나 장기적인 목적에 대하여 언급하지 않고
있다. 1992년도에 보건사회부와 중앙부녀지도협의회에서 작성한 부녀지도사업
계획서를 보면, 본 사업의 종합계획을 제시하는 서두에 그 목적을 "부녀자를
대상으로 하는 교양지도사업, 가족계획사업, 생활개선사업, 저축 및
소득증대사업 등 부녀지도사업을 유관기관(보건사회부, 내무부, 농촌진흥청,
농협중앙회)이 분담하여 유기적 협조하에 효율적으로 추진하기 위한 것임"이라고
명기하고 있다. 그러나 이는 사업의 목적이라기 보다는 그 사업의 내용 및
방법에 관한 서술이라고 볼 수 있다. 한편 1977년 본 사업을 수행하기 위하여
구성된 '부녀지도협의회'등에 관한 규정에서도 역시 새마을부녀회의 설치에 관한
사항을 규정함을 목적으로 하고 있어 목적보다는 사업 수행에 필요한 전달체계
즉 방법목표의 일부로 목적을 규정하고 있음을 알 수
있다(주:부녀지도협의회등에 관한 규정 제1조(목적):이 규정은 부녀자를
대상으로 하는 가족계획사업, 교양사업, 생활개선사업, 저축사업등
마을단위사업을 추진함에 있어서 관계기관 상호간의 협조를 위한 부녀지도
협의회(이하 '협의회'라 한다)의 설치 및 운영에 관한 사항과 부녀조직을 일원화
하기 위한 새마을부녀회의 설치에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.).
즉 부녀지도사업은 그것이 장기적인 안목에서 구체적으로 어떤 목적을
달성하기 위하여 고안된 것이라기 보다는 그 당시 국가적으로 시급히 수행해야
하는 것으로 받아들여 졌던 가족계획사업, 저축 및 소득증대사업, 생활개선사업,
교양교육사업 등을 단지 좀더 효율적으로 수행하기 위하여 급하게 조합된
행정편의를 위한 사업이라고 볼 수 있다(주:이는 '부녀지도사업'을 수행하기
위하여 근거법을 제정한 것이 아니라 '훈령' 차원의 규정을 제정하여 본 사업을
시행하여 왔다는 점을 보다도 분명히 알 수 있다. '훈령'이라 함은 상급관청이
하급관청에 대하여 권한 행사를 지휘하기 위해 발하는 명령으로서 일반법에
비하여 행정편의를 위한 측면이 강한 것이다.). 그 결과 여성들로 하여금
부녀지도사업이 자신들의 요구나 문제와 직접 관련되어 있다는 인식을 가지고
자발적인 참여를 하도록 유도하였다기 보다는 '부녀지도사업'에 대한 정확한
인식도 없이 어떤 사업인지 잘 알지도 못하는체로 그저 부녀회장이나 관련
공무원의 요청에 따라 협조 또는 동원되도록 하는 상태에 머물게 되었다.
나. 개선방향
현재 본 사업은 장기적 차원의 이상적인 목적이 분명하게 있어서 이를
성취하기 위한 정책적 사업이라기 보다, 상부하달을 기조로 한 관 주도의
행정성격을 띠고 있는 사업이다. 이와 같은 한계를 뛰어 넘어 여성을 위한
합목적적인 정책사업으로 발전되기 위하여는 '지역사회개발'과
'여성복지증진'이라는 목적이 분명히 밝혀져야 할 것이다. 이렇게 될 경우
부녀지도사업의 명칭은 사업 수행의 측면에서 여성이 주체가 됨은 물론 그
혜택의 측면에서도 주역이 될 수 있음을 반영하는 명칭으로 바뀌어져야 할
것이다. '부녀'라는 용어가 여성의 종속성을 전제하는 차별적 용어라는
주장(주:장소영(1985), "여성복지서비스," [사회복지]
가을호,(서울:한국사회복지협의회)참조.)을 고려하여, 그리고 본 사업이 여성을
지도해 온 측면보다는 여성들로 하여금 지역사회의 문제나 요보호계층을 위하여
봉사하고 지역사회 전체의 발전에 기여하도록 하여온 측면이 더욱 강할 뿐만
아니라 앞으로는 여성을 위한 합목적적인 정책사업이 되어야 한다는 점을
고려하면 '여성활동지원사업', '여성복지지원사업', '지역사회여성지원사업'등을
그 대안으로 고려해 볼 수 있겠다.
2. 목표의 측면
가. 문제점
1) 종합적·총체적 시각의 결여
현재 '부녀지도사업'과 관련된 4가지 사업 즉, 교양교육, 가족계획, 생활개선,
저축 및 소득증대는 각각 아무런 관련도 없이 독자적인 목표를 달성하기 위하여
각각의 영역내에 국한된 사업계획을 가지고 각각 다른 부서의 지도, 감독을
받으며 실시되고 있다. 즉 뚜렷한 목적의식에 근거하여 체계적으로 목표를
설정하고 사업을 구상한 것이 아니어서 사업간에 갈등의 소지가 있으며
'지역사회개발'과 '여성복지증진'을 위한 총체적인 접근을 하지 못하고 있다는
문제점이 있다.
이는 앞서 지적한 장기적이고 근본적인 차원의 목적이 결여되어 있다는
문제점과도 연결되어 있는 것이다. 즉 궁극적인 목적에 대하여 뚜렷한 견해와
믿음을 가지고 있어야만 그것을 성취하기 위하여 단기적으로는 어떤 일들이 우선
이루어져 나가야 할 것인지가 분명해질 것이며, 그에 따라 구체적 사업영역과
목표들이 정립될 수 있을 터인데 궁극적인 '목적'과 그에 따른 구체적인
'목표'들이 없음으로 인하여 '부녀지도사업'은 '지역개발사업'이라고도
'여성정책'이라고도 혹은 '여성복지사업'이라고도 볼 수 없는 정부행정의
일부분일 뿐으로 변질되게 된 것이다.
2) 지역여성과 주민의 요구 간과
현재 본 사업의 목표는 중앙부녀지도협의회에서 설정되고 있는데
중앙부녀지도협의회는 보건사회부 차관을 그 위원장으로 하여 내무부,
보건사회부, 농촌진흥청, 농업협동조합 중앙회등의 관련 국장 및 부장에
해당하는 국가 공무원 그리고 한국여성개발원의 자원개발실장 등을 구성원으로
하고 있어 실제 지역사회에서 본 사업을 수행하고 있는 새마을 부녀회원 및
기타의 지역 여성 그리고 그 밖의 지역사회 주민들은 구체적 목표의
결정과정에서 소외되고 있는 실정이다.
3) 물량중심의 목표설정
현재 각각의 사업에 있어서 그 목표는 대부분 숫자위주로 설정되어 있다.
예를들어 '교양지도사업'을 위하여 첫번째로 추진되고 있는 사업은
'새마을부녀회의 조직 및 교육강화'인데 각각의 사업에 대한 목표는
새마을부녀회 조직 81만336개, 회장교육 9,298명 등 숫자중심으로 설정되어
있다(주:보건사회부(1991), [91년도 부녀지도사업계획], pp. 4∼5.).
'농어촌 미혼남녀 성혼사업'에 있어서도 1991년도의 목표가 465쌍을
성혼시키는 것이어서(주:보건사회부(1991), [91년도 부녀지도사업계획], p.15.)
한 개인에 있어 매우 중대한 문제로서 예로부터 인륜지 대사로 받아들여져 온
'결혼' 문제조차 본 사업에 있어서는 한 건수에 불과하다는 인상을 주고 있다.
나. 개선방향
본 사업의 궁극적인 목적은 지역사회개발과 여성복지의 증진이 되어야 한다고
하였다. 두가지 목적 모두가 사회전체의 총체적 발전과 긴밀한 연관 아래 놓여
있어서 이를 성취하기 위한 목표 역시 종합적인 시각에서 설정되어야 할 것이다.
지역사회개발을 위한 목표로는 크게 '경제적 자립'과 '사회개발'을 들 수
있으며, '여성복지의 증진'을 위한 목표로는 '여성의 자아개발 및 능력개발',
'평등한 참여의 제도적 여건조성', '양성평등적인 가치관과 문화의 창출',
'여성복지제도의 마련과 운용'등을 들 수 있다. 이와 같은 목표는 각
지역단위에서 그 지역의 여건과 여성의 요구를 고려하여 또 다시 구체화 되어야
할 것이며 이는 '사업내용'을 통하여 구체화되어야 할 것이다.
3. 사업내용상의 측면
가. 문제점
1) 각 기관별 사업내용의 중복
현재 부녀지도사업은 각 기관별 특성에 따라 가정복지국(과)에서는
교양교육사업을, 가족보건과에서는 가족계획사업을, 농진청에서는
생활개선사업을 그리고 농협에서는 저축 및 소득증대사업을 중점적으로
실시하도록 되어 있으며 사업내용의 중복을 피하기 위하여
중앙부녀지도협의회에서 '기관간의 업무분담 및 조정'의 기능을 수행할 것이
<부녀지도협의회등에 관한 규정>에 명시되어 있다.
그러나 현재는 4개 기관 모두가 비슷한 내용의 사업을 각각 수행하고 있으며
이에 따라 지역의 부녀회원들은 동일한 사업이라 하더라도 실시기관이 다른 경우
또 다시 참여하여야 하는 문제를 내포하고 있다.
설문지 조사 결과에 의하면, 교양지도사업 담당자 및 저축 및 소득증대사업
담당자는 현재 '부녀지도사업'이라는 명칭으로 수행되고 있는 사업 모두를
수행하고 있었으며 생활개선사업 담당자는 '요보호자 발생예방 및 복지대책'
사업만을 제외한 모든 사업을 수행하고 있었다. 현재로선 가족계획사업
담당자들이 사업내용의 한계를 가장 적게 벗어나고 있는 것으로 나타났는데
그럼에도 불구하고 교양지도, 생활개선사업, 저축 및 소득증대사업지도 등의
사업을 실시하고 있으며 심지어는 가족계획사업 담당자가 여성단체조직 및
활동지원 , 동거부부 및 농어촌 미혼남녀 성혼사업, 자원봉사활동, 문화복지사업
등을 수행하고 있는 것으로 드러났다.
2) 시의성 결여
본 사업은 1977년도에 그 골격이 형성되어 오늘날까지 큰 변화없이 이어져오고
있다. '교양지도', '가족계획', '생활개선', '저축 및 소득증대'등의 4가지
커다란 사업영역 중 어느것 하나도 삭제되거나 첨가된 것이 없음은 물론이고 각
영역에 속한 구체적 사업내용들도 70년대, 80년대, 90년대 막론하고 대동소이
하다.
3) 지역별 특수성 배제
위에서 지적한 바와 같이 현재의 부녀지도사업은 중앙에서 그 계획이 일괄
수립됨에 따라 지역의 특수성을 살릴 기회가 애초부터 배제되고 있는 것이다.
중앙에서 작성하여 하달되는 부녀지도사업계획이 실제 업무수행에 도움이
안된다는 관계자들에게 그 이유를 물은 결과 가장 많은 응답자(34.5%)가 지역의
실정에 맞지 않는 사업이 많이 있기 때문이라고 응답한 것을 보아도
부녀지도사업에 대한 단일지침은 지역의 특수성을 배제한 획일적인 것임을 잘 알
수 있다.
4) '여성문제'에 대한 인식 부족
<부녀지도협의회등에 관한 규정>을 보면 부녀지도사업이 부녀 즉 여성을
대상으로 하고 있는 사업임이 분명하게 명시되어 있다. 따라서 여성정책 사업의
하나라고 볼 수 있음에도 불구하고 사업내용에 있어서는 성차별의 문제를
해결하고 남녀평등을 이룩하는데 기여한다기 보다 오히려 반여성적인 성격이
내포되어 있음도 부정할 수 없다.
다시 말하면 여성을 궁극적 목적으로 보고 있다기 보다 지역사회의 문제를
해결하기 위해 동원 가능한 대상으로 보고 있는 측면이 매우 강하게 드러나고
있는 것이다. 심층면접에서 부녀회원들의 주요 불만사항은 관계부처에서
지나치게 자주 불러낸다는 것이었는데 특히 남편의 출근준비나 자녀의 도시락
준비 등으로 바쁜 아침시간에 환경미화 캠페인이나 교통정리를 하기 위하여
나오라고 할 때는 정말 곤란하다고 말하고 있었다.
나. 개선방향
이상과 같은 네가지 측면의 문제점을 인식하고 각 사업별로 앞으로의
개선방향에 대해 생각하여 본다.
1) 일반 교양교육 사업
초기단계에 있어서 교양교육사업의 목적이 문자해득, 미풍양속의 계승 및
합리적 가정설계, 부녀자를 통한 신생활운동의 전개였다면 앞으로
교양교육사업의 목적은 여성의 자아 및 능력개발로 확대되는 한편 좀 더 '여성'
자신들에게로 초점이 모아져서 이들의 능력을 사회의 공적 영역에서 발휘하고
그에 정당한 댓가를 지불 받을 수 있는 운동을 전개하는 과정에 필요한 기술과
전략에 대한 정보도 제공할 수 있어야 할 것이다.
여기서 고려해야 할 또 하나의 중요한 점은 지역에 따라 여성의 환경여건과
의식수준의 차이를 인식하고 지역별로 적합한 교육을 실시하여야 한다는 점이다.
2) 가족계획사업
가족계획사업은 앞으로 피임 서비스의 질적 향상, 부작용의 감소 대책 및 이에
대한 사후서비스의 강화에 힘써 나가는 한편, 좀더 그 폭을 넓혀 여성 및 아동의
질병예방과 건강수준의 향상을 위한 프로그램을 개발하고 실천하여 나가야 할
것이라고 보여진다.
그리고 이제까지 가족계획이나 자녀양육의 문제를 여성과만 관련시켜 정책을
수립하고 시행해 온 관점을 탈피하여 남성의 참여를 유도하고 특히 자녀양육에
있어서 아버지의 역할이 중요함을 인식하여 부성을 강화하는 교육 서비스도
제공하여야 할 것이다.
3) 생활개선사업
설문지 조사결과 생활개선사업에 대하여 관계자의 72.1%가 더 이상의 예산
지원이 필요하지 않다고 응답하고 있으며 25.6%만이 필요하다고 응답하였다.
경제성장에 따른 생활수준의 향상과 기계화로의 발전, 가전제품의 일반화 등이
가속화 되고 있음에 따라 앞으로의 생활개선사업은 의·식·주의 모든 영역에
걸친 생활의 합리화 및 과학화의 방향으로 전환되어야 할 것이다.
4) 저축 및 소득증대사업
1960년도에 80불에 불과하던 일인당 국민소득이 1990년도에는 5,000불로
성장하고 2000년대에는 1만불 이상이 될 것으로 예측되고 있어 단순한
저축운동은 더 이상 큰 의미를 가질 수 없으며 여성의 부업을 통한
소득증대사업도 크게 효율적이지 못할 뿐만 아니라 오히려 여성의 부담만을
가중시킬 우려가 있다. 설문지 조사결과를 보더라도 83.1%에 이르는 관계자가
'저축 및 소득증대사업'을 위한 예산은 더 이상 원하지 않고 있다. 따라서 본
사업은 앞으로 소비절약운동, 소비자보호운동 등으로 확대되어야 할 것이며
다양한 형태의 여성취업기회 확대와 이에 따른 보완적 서비스를 개발 실시하는
방향으로 발전되어 나가야 할 것이다.
4. 운영의 측면
가. 문제점
1)의사결정과정에 있어서 부녀회원의 소외
'부녀지도사업'의 바람직한 전개를 위하여는 지역주민 및 여성의 필요와
요구에 근거하여 출발하여야 하며 계획, 실시, 평가의 모든 과정에 여성의
참여가 필수적이다. 그러나 현재는 본 사업의 계획과 평가의 과정으로부터
부녀회원은 소외되어 있고 단지 계획된 사업을 수행하는 과정에만 참여를 하고
있다. 여기서 우리가 지적할 수 있는 가장 큰 문제점으로는 첫째,
새마을부녀회가 본 부녀지도사업을 수행하기 위하여 관계기관에 의하여
조직되었다는 점이며 둘째, 새마을부녀회원이 중앙, 시·도, 시·군·구단위의
부녀지도협의회 어디에도 위원의 자격으로 참여하지 못하고 있다는 점이다.
본 연구의 수행을 위하여 면담한 보건사회부의 관계자는 새마을 부녀회가
강제조직이 아니라 지역여성들에 의하여 자발적으로 구성된 조직임을 강조하고
있으나 <부녀지도협의 등에 관한 규정>에서 알 수 있는 바와
같이(주:부녀지도협의회 등에 관한 규정 제10조(새마을부녀회의 설치와 운영):
1. 협의회가 협의 조정한 사업을 추진하기 위하여 리·통 단위로 새마을부녀회를
설치하되 20세이상 60세미만의 부녀자를 그 회원으로 한다. 2.부녀자를 대상으로
하는 마을단위사업은 제1항의 규정에 의한 새마을부녀회가 이를 행한다.) 그리고
매해년도의 '부녀지도사업계획'으로 미루어 짐작할 수 있는 바와같이
새마을부녀회는 순수한 자발적인 조직이 아니라 정부 정책을 효율적으로
운영하기 위하여 관계기관에 의하여 의도적으로 운영되고 있는 수단적인
조직이다.
정부에서는 어떤 정책을 실제로 실시하기 위하여 관련 지역 주민이나 때로는
국민전체를 조직하여야 할 필요가 있을 것이며 특히 그 정책이 지역사회 개발과
관련이 있는 것이거나 국민운동의 차원에서 전개되어야 할 경우에는 이러한
조직화가 더욱 필요할 것이다. 하지만 이때 중요한 것은 이러한 과정을 인식하고
정부와 민간조직간의 상호 의사소통을 원활히 해 나가면서 서로가 합의하는
수단과 방법을 통하여 그 정책을 구체화시켜 나가야 한다는 점이다. 그러나 현재
부녀지도사업의 경우에는 이러한 의사소통을 할 수 있는 통로가 전혀 마련되어
있지 않은 상태이다. 그리하여 새마을부녀회원들은 중앙부녀지도협의회에서
결정된 사업내용을 지역별 부녀지도협의회를 통하여 하달받아 그 목표량을
달성하기 위한 사업만을 수행하고 있을 뿐이다.
2) 관련기관간의 관계
<부녀지도협의회등에 관한 규정>은 '관련기관 상호간의 업무분담'을 중앙,
시·도, 시·군·구의 구분없이 모든 협의회의 중요한 기능으로 규정하고 있다.
즉 각 기관이 동시에 유사한 사업을 결국은 같은 여성을 대상으로 실시하고 있는
문제점을 해결하기 위하여 각 기관의 대표로 '협의회'를 구성하여 이를 통하여
중복되는 업무와 대상을 조정하고 보다 효율적인 운영을 꾀하고자 했던 것이다.
그러나 협의회가 의도했던 것과 같은 기능을 수행하지 못함으로 인하여 기관간의
중복되는 업무를 조정하고 분담하는 기능보다는 같은 업무종사간의 유대강화를
위한 장으로 더욱 많이 운영되고 있었으며 기관간의 업무중복이라는 문제는
여전히 남게 되었다.
이와 같이 부녀지도협의회가 본래의 목적을 충실하게 수행하지 못함으로
인하여 부녀회원은 4개 기관의 사업 모두에 참여하여야 하며 경우에 따라서는
자신의 의사에 반하여 동원되는 경우도 드물지 않게 나타나고 있다. 그밖에
관계자들과의 심층면접 결과 알 수 있었던 문제점으로는 새마을부녀회의 조직과
예산을 둘러싼 부서간의 갈등이 심각하다는 점이었다. 부녀지도사업을 추진하기
위하여 설치된 새마을부녀회가 그 조직은 내무부 산하로서 국민운동지원과에
소속되어 예산지원을 받고 있는 한편, 사업과 관련하여서는 부녀복지과, 혹은
가정복지과의 부녀복지계나 생활지도계의 지시에 따른 사업을 수행하도록 되어
있어서 부녀회원의 입장에서는 여러 부서의 지도·감독을 받아야 하는 불편이
있었으며, 부녀복지과(계)관계자의 경우는 예산도 없이 부녀회원을 동원하여
사업을 수행해야 하는 어려움이 있는 것이다.
나. 개선방향
1) 지역여성의 참여 증진
'부녀지도사업'의 기본원리를 논하며 본 사업에는 지역여성의 참여가
필수적이라고 하였다. 부녀지도사업은 그 시행과정이나 결과가 정부의 다른
사업보다 더욱 직접적으로 지역의 모든 여성들에게 의미있는 영향을 미치고 있기
때문이다.
이제까지 '참여'라고 하면 의사결정 과정이나 사업수행 단계에의 '관여'만이
참여라고 생각되어져 온 경향이 있다. 그러나 이와 더불어 사업수행에 대한
평가과정이나 사업의 실시 결과에 따른 발전내용의 분배에 있어서도 동등하게
참여할 수 있어야만 실질적인 '참여'가 이루어진다고 볼 수 있겠다. Cohen과
Uphoff는 이를 의사결정참여, 수행참여, 혜택참여, 평가참여의 4가지 차원으로
나누어 설명하고 있다(주:John M. Cohen and Norman T. Uphoff(1977), Rural
Development Participation:Concepts and Measures for Project Design, and
Implementation and Evaluation, (Ithaca New York: Cornell University
Press);한국여성개발원(1990), [우리농촌과 여성], (서울:한국여성개발원),
p.145에서 재인용.).
위와 같이 4차원의 '참여'는 상호역동적으로 영향을 미치고 있으므로 어떤 한
분야의 참여도 소홀히 하여서는 만족할 만한 효과는 기대할 수 없는 것이다.
2) 관련기관간의 관계조성
부녀지도사업에 관련된 기관이 다양함에 따른 문제점은 사업내용 및 대상의
중복, 예산과 사업수행을 둘러 싼 부처간의 갈등 등이 있었다.
이에 대한 대안으로는 첫째, 한 기관이 사업계획 및 평가를 모두 맡아서
주관하도록 하는 방법 둘째, 현재 부녀지도사업에 부분적으로 관여하고 있는
보사부, 농협, 농진청 등이 제각기 독자적으로 사업계획을 세우고 이를 추진하고
평가하도록 하는 방법 셋째, '부녀지도사업'이라는 명칭으로 수행되고 있는
각각의 프로그램의 특성에 따라 지도 감독부처를 결정하고 '부녀지도사업'이라는
명칭은 없애는 방법 등이 있을 수 있다. 그러나 이는 매우 복잡하고 미묘한
문제이므로 사회 여타 부분의 변화와 발전을 고려하고, 관련기관 상호간의
충분한 논의를 거친 후 결정하여야 할 것이다.
5. 평가의 측면
가. 문제점
한 사업을 평가할 때에는 그 사업의 양적 산출과 더불어 그것이 일정영역내의
개인과 사회에 미친 영향은 무엇인가를 종합적으로 평가하여야 한다. 특히
평가의 대상이 일반행정에 관한 것이거나 경제정책에 관한 것과는 성격이 다른
사회복지시책과 관련된 것일 경우 인간에 대한 중장기적 평가나 사회에 대한
장기적, 포괄적 측정은 더욱 중요해진다. 그럼에도 불구하고 현재
부녀지도사업의 평가계획서를 보면 전적으로 단기적, 양적 산출의 측면에서의
평가로 국한되어 있다. 한 예를 들어보면 가족계획사업의 현지확인평가에 있어서
"월례회의시 가족계획 및 모자보건 의제 논의도"라는 사업에 대한 평가는
기록부에 확인된 횟수 기재에 의하여 논의 횟수 9회는 만점인 50점, 7회는 40점,
5회는 30점, 4회 이하는 20점을 주도록 되어 있다. 위와 같이 물량위주의
평가기준은 평가를 받기 위하여 그 지역사회에서 꼭 필요하지도 않은 사업을
횟수를 채우기 위해 지속한다거나, 사후에 서류를 조작하여 놓는 부조리를
낳게도 한다.
뿐만 아니라 평가의 결과가 다음 단계의 사업계획 수립과정에 반영되는 것과
사업대상자의 의견이나 평가가 포함되어야 하는 것 등 역시 부녀지도사업과 같은
경우에 있어서는 매우 중요한 평가의 원칙이다. 그러나 현재의
새마을부녀회원이나 그 밖의 지역 여성들은 부녀지도협의회의 공식적인 일원이
되지 못함에 따라 모든 의사결정과정에서 소외되고 있으며 평가결과에 따른
성공이나 실패의 요인분석 그리고 이에 기반한 평가의 환류는 전혀 일어나지
않고 있다. 따라서 평가제도에 관한 전반적인 의견은 '요식행위일 뿐 사업
수행에는 별로 도움이 되지 않는 과정', '문서위주의 행정을 하게 하는
폐지되어야 할 절차', '평가준비에 지나치게 시간과 노력을 투입해야 하는
형식적인 과정'등으로 매우 부정적으로 나타나고 있다. 이러한 부정적인 시각은
1년 동안의 사업을 4회에 걸친 분기별 사업 보고와 1회의 현지평가로 측정한다는
점, 한사람의 평가자가 같은 기준에서 평가하는 것이 아니라 다양한 평가기관의
관련직원 다수가 평가하고 있다는 점 등으로 인하여 평가의 객관성과 정확도,
신뢰도 등의 문제가 제기되고 있는 것이다. 이와 같이, 관계자들이 '평가'의
여러 측면에 대하여 별로 긍정적인 반응을 보이고 있지도 않으며, 평가의 환류가
활발하게 일어나서 사업을 확대, 발전시켜 나가는데 역동적으로 작용하고 있지
못함에도 불구하고 평가가 계속 실시되고 있는 것은 평가가 '포상'을 하기 위한
전 단계로서 꼭 필요한 과정이기 때문으로 보여진다.
그러나 현재의 수상내용은 본 사업에 관련된 당사자들의 사기를 진작시킬 수
있을 만큼 그 내용이 충실하지 못하다는 문제를 내포하고 있다. 그리하여
관계자의 대부분이 수상제도가 폐지되어야 한다거나(23.6%), 존속하더라도 그
내용이 달라져야 한다고(37.6%)보고 있다.
나. 개선방향
사업이 실세계에 어떤 변화를 주고자 하는 노력이라고 본다면 어떤 사업을
평가한다는 것은 그 사업에 어떤 변화를 주고자 하는 노력(주:강숙자(1985),
"사회복지사업 평가모형 설정을 위한 일 시론", (중앙대학교 사회복지대학원
박사학위논문), p.4.)일 것이다. 그러나 그 사업에 어떤 변화를 주고자 한다는
것은 그것이 실세계에 좋지않은 영향을 미치고 있거나, 혹은 긍정적인 영향을
미치고는 있으나 이를 별로 효과적으로 수행하지 못하고 있기 때문일 것이다.
다시 말하여 실세계에 대한 영향이나 영향을 미치는 과업의 수행상에 초점을
맞추어 평가가 이루어져야 한다는 것이다. 따라서 평가에는 사업수행 결과에
따른 성과에 대한 평가는 물론이고, 지역사회 전체에 미친 영향평가와
과정평가가 모두 포함되어야 할 것이다. 특히 '부녀지도사업'과 같은 사회개발을
목적으로 하고 있는 사업의 평가에 있어서는 그것이 몇 회의 강연회와 몇 명의
수강생을 대상으로 실시되었는가, 몇 호의 농가에 부엌과 화장실 등을 개량해
주었는가 하는 수량적 평가와 동시에 그와 같은 내용의 사업이 결정되게된
과정과 그 사업의 수행으로 인하여 지역사회내에 혹은 여성 개인의 삶에 미친
영향의 정도와 질에 대한 평가가 의미있게 포함되어야 할 것이다.
평가제도가 지속될 경우 포상내용에 대한 변화도 따라야 하는데 이는
관계공무원과 부녀회원 모두에게 본 사업에 대한 동기를 부여하고 사기를
진작시킬수 있도록 양적, 질적으로 강화되어야 할 것이다.
Ⅴ. 부녀지도사업의 잠정적 대안에 대한 검토
1. 각 대안의 특징
위와 같은 개선방향에 기초하여 '부녀지도사업' 전반에 관한 개선방안을
기관별 자율화안, 지역별 자율화안, 현 제도 수정·보완안, 폐지안 등 4개안으로
구조화하였는데 각각의 안에 대하여 간략히 살펴보면 아래와 같다.
가. 제1안:기관별 자율화안
현재 부녀지도사업에 관련된 보사부 부녀복지과, 가족보건과, 농진청, 농협 등
각 기관별로 독립적, 자율적으로 여성과 관련된 사업을 실시하는 방안이다.
중앙부처와 지방자치단체 혹은 중앙기관과 각 지방의 단위조직들은 기관별로
내부적으로만 관련을 맺으며, 타 기관과의 관계는 매우 약화되는 것으므로 이
경우 부녀지도협의회는 폐지되어야 할 것이며 '재정' 역시 각 기관별 형편에
따라 중앙과 지방에서 분담하게 될 것이다.
사업내용은 이제까지 실시되어 온 교양지도사업, 가족계획사업, 생활개선사업,
저축 및 소득증대사업 등을 현행대로 분담하여 그대로 실시할 수 도 있을 것이며
각 기관별로 필요성과 능력을 고려하여 확대하여 나갈 수도 있을 것이다.
평가 역시 각 기관별로 자율적으로 하게 될 것이나 중앙기구에 의한 평가와
수상제도는 그대로 존속시키는 것이 기본 방침이다.
제1안의 장점으로는 기관간의 관계를 조정하여야 하는 번거로움이 줄어들고
업무가 간편해 진다는 점을 들 수 있으나 사업내용 및 대상의 중복이라는 문제가
계속 단점으로 남아 있게 된다.
나. 제2안:지역별 자율화안
각 지역별로 그 지역의 특수성과 지역주민의 요구를 반영하여 자율적으로
실시하도록 하는 방안이다. 부녀지도협의회는 그대로 존속하게 되나
중앙부녀지도협의회의 기능이 강화된다. 즉 중앙부녀지도협의회에서는
'여성복지' 혹은 '지역사회개발'과 관련된 장기목표를 설정하고 사업의 방향을
제시하는 정도의 기능을 하고 단기 목표나 구체적인 사업계획은 지역별
부녀지도협의회에서 결정한다. 이때 관주도의 성격을 탈피하고 지역주민과
여성의 욕구를 반영하기 위하여 부녀지도협의회에 새마을 부녀회원 등 여성을
당연직 위원으로 포함시키도록 한다.
중앙과 지방간의 수직적인 연계가 약화되고 지역내 관련기관간의 관계가
강화되는 것이므로 기관 상호간의 업무협의 및 분담이 적절하게 이루어져야 할
것이고 상호 긴밀한 협조체제를 유지하여야 할 것이다.
평가에 있어서는 중앙평가는 폐지하고 각 지역별로 자율적인 평가를
실시하도록 한다.
제2안의 장점으로는 지역의 특수성을 살릴 수 있으며, 지방자치제의 실시와
더불어 상부하달식의 운영방법을 탈피하여 지방자치 단체가 자율적으로
사업계획을 수립하고 평가할 수 있다는 점을 들 수 있다. 기능이 축소된
중앙부녀지도협의회는 이상적으로 운영될 경우 지방에서 세부 사업계획을
수립하는데 큰 도움이 될 수도 있으나 그렇지 못할 경우는 유명무실한 또 하나의
위원회로 전락할 우려가 있다는 점이 단점이라 하겠다.
다. 제3안:현 제도 수정·보완안
현재의 운영체제, 즉 4개 관련기관이 부녀지도협의회 안에서 결속하여
협동사업을 수행하는 동시에 각 기관의 특성에 따른 여성복지 특수 사업을
동시에 수행하도록 하는 것이다.
중앙부녀지도협의회의 기능은 좀더 발전하여서 각 지역에서 지역사회 및
여성의 복지 증진을 위하여 기본적으로 수행하여야 할 사업, 지역의 여건을
고려하여 선택적으로 수행할 수 있는 사업, 또는 기관간의 협력 아래 공동으로
추진하여야 할 사업등을 설정하여 주고 그 밖의 사업들은 각 지역의
부녀지도협의회를 통하여 자율적으로 선정하거나 개발하여서 수행하도록 하는
것이다. 이 경우에도 중앙 및 각 행정단위별 부녀지도협의회에는 새마을부녀회원
등 여성이 참여할 수 있도록 하여야 할 것이다.
부녀지도협의회에서 사업계획이 수립되는 것이므로 평가 역시
부녀지도협의회가 주체가 되어 실시하도록 한다. 즉 중앙부녀지도협의회에서는
각 지역에서 선정하거나 개발한 특수사업만을 평가하도록 하고 기본적인
사업이나 몇몇 선택적인 사업에 대한 평가는 지역 자체적으로 실시하도록 한다.
유관기관간의 관계는 중앙부녀지도협의회에 의하여 그 속성이 결정한다고 볼
수 있는데 즉 필요한 경우에는 밀접한 관계를 유지하며 공동사업을 수행하기도
하며 또 어떤 부분에 대하여는 전혀 무관한 관계를 갖게될 수도 있다.
제3안의 장점은 각 기관별로 중복되는 사업을 하게될 우려가 거의 없으며
전국적으로 공통적인 사업을 수행하는 동시에 지역의 특수성을 살린 사업도
병행할 수 있다는 점이다.
그러나 중앙부녀지도협의회에서 얼마나 충실한 프로그램을 제시할 수 있는지,
얼마나 여성중심적인 시각에서 시의적절한 사업을 유도할 수 있는지는 커다란
의문이며 중앙부녀지도협의회의 이 기능이 제대로 수행되지 못할때 이 안은 거의
무의미한 것이라고 볼 수 있다.
라. 제4안:폐지안
현재 보사부에서 실시하고 있는 부녀복지사업은 '부녀지도사업' 내용의 거의
전부를 포괄하고 있다. 따라서 '부녀지도사업'이라는 프로그램을 폐지하고
보사부의 경우는 부녀복지사업으로 통합시키며 농진청의 경우는
일반생활개선사업에, 농협의 경우는 문화복지사업으로 통합시키도록 한다.
실제로 '부녀지도사업'이 폐지되는 것이므로 부녀지도협의회도 폐지되어야
하고 평가 및 수상제도도 폐지되어야 할 것이다.
제4안의 장점으로 새마을부녀회등 이제까지 부녀지도사업의 실시를 위하여
동원되어 오던 여성단체의 회원들이 더 이상 정부사업을 위하여 동원되는 일이
없이 자율적으로 활동할 수 있는 기회가 확대 된다는 점을 들 수 있다. 반면에
단점으로는 1977년 이래 '부녀지도사업'을 수행하여 오면서 같은 목적을 위하여
같은 사어을 전개하고 있다는 연계감과 동료의식등이 '부녀지도사업'이라는
명칭이 공식적으로 사용되지 않음으로 인하여 희박해지고 각 단체별로
개별화됨에 따라 여성단체들 특히 새마을부녀회와 타 여성단체들과의 관계가
상호 배타적이 될 가능성이 있다는 것이다.
2. 각 대안에 대한 관련자의 의견
위와 같은 4가지 잠정적 대안에 대한 관련자의 의견을 수렴하기 위하여 관련자
간담회를 개최하였는데 간담회를 통하여 드러난 관련자의 의견을 요약하면
아래와 같다.
첫째, 제1안: 기관별 자율화안은 각 기관별로 자율적, 독립적으로 특색이 있는
사업을 개발, 제시하여 부녀회원들에게 선택의 폭을 넓혀 줄 수 있다는 장점이
있으나 운영에 있어서 1977년<부녀지도협의회등에 관한 규정>이 제정 되기
이전과 같은 혼란 즉 사업내용과 대상자의 중복이라는 문제가 심화될 우려가
있다.
둘째, 제2안: 지역별 자율화안은 정치적으로 지방자치제가 이미 실시되고
있음에 따라 실현 가능성이 엿보이는 바람직한 대안이다. 앞으로 지방자치제도가
발전 될수록 중앙협의체보다는 지역단위의 중가매개 기구가 점차 발전되어야
한다는 점을 고려하면 하루 빨리 실현되어야 할 대안이겠으나 도시와 농촌의
양극화가 사회문제로 지적될 정도로 지역간에 균형적인 발전이 이루어 지지않은
시점에서 획일적으로 자율성을 부여하는 것은 시기상조일 수 도 있다.
셋째, 제3안: 현 제도의 수정·보완안은 현실적으로 가장 무리없이 채택할 수
있는 대안이며, 앞으로 어떠한 대안을 채택하여 실시하게 된다고 하여도
일정기간은 이 단계 즉 현재 제도의 단점을 보완하고 장점을 살려 나가는 단계를
거치는 것이 급격한 변화로부터 올 수 있는 충격과 부작용을 줄일 수 있는
방법이다.
넷째, 제4안:폐지안은 궁극적으로 채택되어야 할 대안이겠으나 갑작스런
폐지는 사업 관련자나 여성 모두에게 충격과 상실이 될 것이므로 주변 상황을
보아가며 적절한 시기에 채택하도록 한다.
다섯째, 각 대안 모두가 장점과 단점을 가진다. 즉 이상적으로 바람직한
대안은 현실적인 무리가 따르고 현실적으로 별 무리없이 채택 할 수 있는 대안은
이상에 비추어 보았을 때 한계를 지닌다 하겠다. 따라서 당장 가장 바람직한
대안을 채택하는 것은 어려우므로 궁극적으로 제4안:폐지안을 목적으로 하되
제3안:현 제도 수정·보완안으로부터 시작하여 단계를 밟아 개선하여 나가는
것이 좋겠다.
Ⅵ. 부녀지도사업의 단계별 개선방안
위와 같은 관계자의 의견을 수렴하여 최종적으로 제1단계: 현 제도의
수정%·보완안, 제2단계:지역별 자율화안 그리고 마지막 제3단계:폐지안을
제시하였다. 각 대안의 실시 시기는 잠정적으로 제1단계는 제7차
경제사회개발년도에 해당하는 1992년도 부터 1996년도 까지, 제2단계는 제8차에
해당될 1997년도 부터 2001년도까지 그리고 제3단계는 2002년 이후로
설정하였다.
1. 제1단계:현 제도 수정·보완안
가. 운영방법
중앙부녀지도협의회, 시·도 단위의 부녀지도협의회, 시·군·구 단위의
부녀지도협의회 모두 그대로 존속하나 그 구성과 기능에 있어서 약간의 변형을
요한다. 먼저 중앙부녀지도협의회의 구성에 있어서는 현재의 위원 외에
정무장관(제2)실의 여성정책 담당 보좌관과 새마을부녀회 중앙협의회장을 당연직
위원으로 포함하도록 하며 각 행정 단위별 지방자치단체에서도 그 수준에 적합한
지역 여성을 부녀지도협의회의 위원으로 포함한다.
협의회의 기능에 있어서 먼저 중앙부녀지도협의회를 보면 종전에는 전국적으로
동일한 단일지침을 작성하는 것이 그 중요 기능의 하나였는데 이와 더불어
지역특성을 맞추어서 선택하여 수행할 수 있는 사업, 혹은 몇개의 지역에서 상호
협력하여 공동으로 수행하여야 하는 사업 등에 대한 대안을 제시한다.
시·군·구의 부녀지도협의회에서는 중앙부녀지도협의회가 결정한 공동사업,
선택사업 및 지역의 특색사업에 대한 구체적 계획을 수립하고 실시한다.
이렇게 볼때 '현 제도의 수정·보완안'에 있어서는 각 단위의
'부녀지도협의회'의 기능이 매우 중요하게 된다. 따라서 중앙부녀지도협의회의
경우에 한하여 '실행위원회' 또는 '실무위원회'를 두고 이를 통하여 사업 및
평가에 관한 구체적인 계획을 수립하도록 하고, 실행위원회의 위원들을 대상으로
최소한 1년에 1회 이상의 '여성문제' 의식화교육 및 '여성복지' 관련 교육을
실시하도록 한다.
나. 사업내용
부녀지도사업의 사업내용은 각 기관별 중복성을 탈피하고 시의성, 지역적
특수성, 여성적 시각을 강조하는 방향으로 전환하여야 한다.
각 영역별로 보면, 교양교육사업은 취미·오락이나 전근대적인 시각에서
여성의 교양을 고양하려는 내용에서 탈피하여, 현대를 살아가는 여성으로서
자아와 능력을 개발할 수 있는 내용의 강좌, 변화하는 사회속에서 가정의 의미와
가족관계를 조정해 나가는 기술에 대한 정보를 제공하는 내용, 한사람의
사회인으로서 지역사회의 자원을 이용하는 또 그 발전에 기여하려는 동기를
부여할 수 있는 내용 등이 포함되어야 할 것이다.
가족계획사업은, 모자보건이나 가족구성원의 건강을 지키는 예방사업 등으로
방향이 전환되어야 할 것인데, 가족 전체의 건강유지를 위하여 한 가정의 주부인
여성의 건강이 우선되어야 한다는 시각에서 여성에게 특수한 질병이나 암 등의
조기발견을 위한 정기검진, 건강관리센터 운영 등이 포함되어야 할 것이다.
생활개선사업은 의·식·주의 측면에서 생활의 과학화를 목적으로 전개되어야
할 것이다. 사회전반적으로 산업화·기계화가 급속히 진행되고 있으며,
경제구조의 특성상 아직도 대기업 중심의 발전이 계속되고 있는 상황에서는
개인적 차원에서 '생활의 과학화'를 위한 노력으로는 부족하며 사회구조적
차원과 연결되어야 할 터이므로 지역여성의 연계를 강화하여 공해추방 운동,
과소비억제 및 소비자보호 운동 등으로 확대시켜 나가도록 한다.
저축 및 소득증대사업 역시 전반적인 소득 및 생활수준과 이에 따른
의식수준의 향상과 같은 변화를 반영하여야 할 것이다. 차츰 보편화되고 있는
알뜰시장 등을 통한 절약 및 소비억제, 주부들의 취미가 부업으로 연결될 수
있는 프로그램, 앞으로 활발해 질 것으로 기대되는 주부의 시간제 취업에 대한
정보제공, 비취업 여성과 취업 여성의 상호 협조를 위한 프로그램(예,
탁아·가사보조 등)등을 강화하여 나간다.
다. 평가제도
평가에 대한 본안의 기본방침은 기본사업에 대한 평가는
중앙부녀지도협의회에서 그리고 선택사업이나 공동사업 및 특색사업에 대한
평가는 시·도 부녀지도협의회에서 하도록 하는 것이다. 평가제도가 존속하는
한, 평가에 따른 수상의 내용도 현실에 적합한 수준에서 강화하여, 평가와
수상의 의미가 퇴색하지 않도록 하여야 할 것이다.
현재 부상으로 기관의 경우 VTR, 개인의 경우 손목시계, 우수 부녀회의 경우
표창패 등이 수여되고 있으나, 앞으로 우수 부녀회의 경우는 이와 유사한 외국
사례를 돌아보고 사업의 활성화를 기할 수 있는 해외연수 기회 등을 부여하도록
하고, 기관의 경우는 보사부장관의 표창을 한 단계 올려 국무총리나 대통령
표창으로 한다면 관계자의 사기앙양에 한층 긍정적인 효과를 초래할 수 있을
것이다.
2. 제2단계:지역별 자율화안
가. 운영방법
각 지역별로 사업의 계획, 실시, 평가를 자율적으로 하도록 하는 방안이다.
그러나 지방자치제가 중앙정부의 전면적인 부정인 것이 아니므로 본 사업에 대한
장기적이고 전반적인 계획을 수립하고 실시·평가하기 위한 중앙의 전담부서는
계속 필요할 것인데 이는 현재 '부녀복지'업무를 담당하고 있는 보건사회부,
혹은 여성업무를 총괄·조정하는 것을 그 기능의 하나로 하고 있는
정무장관(제2)실이 되어야 할 것이다. 지역별 부녀지도협의회는(사업명칭의
변경에 따라 협의회의 명칭도 변경가능) 그대로 존속하지만
중앙부녀지도협의회는 존속할 수도 있고 폐지될 수도 있다. 존속할 경우 그
기능은 축소되어서 '여성복지' 혹은 '지역사회개발'과 관련된 장기목표 설정과
사업의 전반적인 방향제시를 하는 수준에 머물게 되고 따라서 현재와 같은
분기별 모임은 연 2회 정도의 협의회 개최로 축소 조정된다.
중앙부녀지도협의회가 폐지될 경우에는 위의 기능들이 지역의 부녀지도협의회에
의하여 수행되어야 하므로 각 지방의 부녀지도협의회가 매우 중요한 의미를 갖게
된다. 따라서 부녀지도협의회의 위원들은 가족의 사업영역의 한계를 극복하고
끊임없이 발전적으로 확대해 나가려는 자세를 가져야 할 것이다.
중앙과의 수직적 연계가 약화되는 대신 지역내의 수평적 관계가 강화되어야
하므로 각 관련기관간의 업무 협의 및 조정 또한 조화롭게 이루어 져야 하는데
이를 위하여 지역 여성이나 주민 조직의 참여가 필수적이다.
나. 사업내용
사업내용에 있어서는 제1단계, 현 제도 수정·보완안에서 다루어진 내용들을
기본적으로 수행하게 될 것이나 그 밖에도 지역의 특성에 따른 사업들을
자율적으로 개발해서 실시해 나갈 수 있는 융통성의 폭이 매우 커지게 된다.
다. 평가방법
중간매개 기구와 지역의 자율성을 존중하는 안이므로 중앙평가는 전면
폐지하고 지역별로 자체적으로 평가와 수상 여부에 관한 결정을 하여 그대로
실시하도록 한다.
3. 제3단계:폐지안
정부가 어떤 목적을 달성하기 위하여 '여성'을 대상으로 수단적 정책을
실시한다던가 '여성'을 지도가 필요한 대상집단으로 인식하는 사업은 폐지되어야
한다는 것이 '폐지안'의 기본인식이다. 사업이 없어지는 것이므로 모든 행정
단위의 부녀지도협의회 역시 해체되어야 하고 평가나 포상제도도 사라지게 된다.
본 연구에서는 2002년 이후에는 부녀지도사업의 완전폐지가 가능하리라고
보았다. 국가계획이 큰 차질없이 진행된다면 2002년은 제8차 경제사회개발계획이
끝나고 2000년대에 들어서 새로이 제9차 계획년도가 시작되는 첫해이다.
2000년대에는 여성인구의 구성비, 취업률, 이혼율, 가족형태등이 현재와는 매우
달라질 것이 예상되고 있는데 인구구성에 있어서는 여성노령인구가 특히 증가할
것이 예상되며 취업율은 전반적으로 증가할 것이나 특히 30세이상 중년층
기혼여성의 취업이 증가할 것으로 전망되고, 독신여성의 증가 역시 여성관련
사업계획 수립시 고려하여야 할 중요한 변수로 등장할 것으로 보인다.
그러므로 '부녀지도사업'이 폐지되게 되면 이와 같은 변화를 고려하여 전체
여성의 복지를 증진할 수 있는 사업이 총체적 시각에서 수립되어야 할 것이며,
이제까지 본 사업이 담당하여 온 영역의 일부는 특별히 여성과 관련된 문제라기
보다 가족 전체 혹은 지역사회의 주민 모두의 문제라는 시각에서 일반 행정
시책으로 추진되게 될 것이다. 부녀지도사업이 폐지된 이후의 가장 큰 변화는
정부가 부녀지도사업을 더 이상 '지도'하는 것이 아니라 '지원'하게 된다는
점이다.
이제까지 우리는 보다 바람직한 부녀지도사업의 개선방향을 찾고자
노력하였으며 최종적으로 3단계에 이르는 단계별 개선방안을 제시하였다.
마지막으로 강조하고 싶은 점은 부녀지도사업과 같이 일반 행정 시책과는 그
성격이 상이한, 인간의 삶의 질에 영향을 미치고자 하는 사업은 단순히 사업의
수행 과정 상의 문제점들이 해결된다고 하여 사업의 목적을 달성할 수 있는 것은
아니라는 점이다. 부녀지도사업이 '지역사회개발'과 '여성복지증진'을
제고하여야 하는 사업이라면 지역사회 및 여성의 여건 변화 즉 전반적인 사회의
변화를 민감하게 감지하고 시행과정상의 어려움을 뛰어 넘어 이같은 변화에
신속하게 반응을 보여야 할 것이다. 다시 말하여 '지역사회개발' 혹은
'여성복지증진'과 같은 장기적이고 근본적인 목적은 사업계획을 수립하고 평가를
주도하는 중앙의 관련자 뿐만이 아니라 말단 지역의 시책 수행자,
부녀회원들까지 언제나 분명하게 인식하고 있어야 하는 것이며, 구체적인
사업내용의 선택은 사회의 변화에 따라 적절하게 변화되어 나아가야 한다는
것이다. 목적이 분명할 때에 수행상의 약간의 어려움은 극복하여 나갈 수도 있을
것이며, 목적에 비추어 효율적인 해결책을 발견할 수도 있을 것이나 목적이
분명하지 않거나 잘못되어 있을 때에는 아무리 그 사업이 무리없이 진행된다고
하여도 결국은 공허한 것이 되고 말 것이기 때문이다.
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