목차
Ⅰ. 머릿말
Ⅱ. 제 외국의 할당제 실시현황
Ⅲ. 할당제의 여성정책적 필요성과 의미
Ⅳ. 할당제의 도입방안
Ⅴ. 맺음말
Ⅰ. 머리말
북구를 비롯하여 정치, 의사결정직에 여성이 많이 참여하고 있는 나라들의
예를 보면 이미 1970년대부터 할당제를 실시하여 왔으며, 그 결과 각 분야에서의
여성의 지위향상의 성과도 매우 큰 것으로 보고되고 있다.
우리나라에서도 1991년 지방자치제 실시와 함께 여성의 정치참여에 대한
관심이 고조되면서 이 분야에 대한 할당제 실시에 대한 요구가 제기되기
시작했다 (주: 상세한 것은 한국여성개발원(1994). 「여성 일정비율 할당제
도입에 관한 연구」, pp. 95--105 참조.) 최근들어 여성문제의 해결은 여성이
정치영역 및 정책결정직에 참여함으로서 가능하다는 인식하에 사회 각 부문에의
여성의 참여는 자유와 평등과 정의를 기본가치로 삼는 우리사회의 발전과
미래사회의 국가발전차원에서 매우 중요하게 고려되어야 할 여성정책과제이다.
특히 유엔여성차별철폐협약과 나이로비미래전략을 중심으로 하는 유엔의
여성정책도 할당제와 같은 적극적 조치의 실시를 각국에 적극 권고하고 있다.
할당제는 여성의 숫적인 대표성 비율이 일정한 수준에 도달할 때까지 체계적인
증가를 목표로 하는 적극적 조치 중의 하나로서 여성에 대한 차별을 제거하기
위한 법적, 정치적 수단으로서 여성 참여의 몫이 일정한 비율에 도달할 때까지
여성이 일정한 요건하에 우선적으로 고려되는 한시적 조치라고 할 수 있다.
현재 우리나라의 고용, 교육, 정치 행정부문을 중심으로 사회 각 분야에
여성에 대한 구조적 차별이 심하게 존재하고 있음이 통계를 통하여 밝혀지고
있고, 그동안 불평등을 철폐하기 위한 여러가지 조치들이 입법적, 정책적으로
있었지만 이러한 조치들이 사실상의 평등을 실현하는 데에는 역부족이라는
사실에 근거하여 볼 때, 한국여성의 정치, 고용, 교육 등의 분야에서의 불평등한
현실을 극복하고 사실상의 평등실현을 위해 각 분야의 여성의 대표성을
증진함으로써 사회의 구조적 장애를 해결할 수 있는 할당제의 도입은 사회변화의
도구로서의 다기능적 여성정책이 될 수 있다.
여성정책은 재화의 서어비스 분배만을 다루는 종전의 여성복지정책만으로는
불충분하며, 사회적 지위와 권력의 분배를 다루는 성평등정책이 포함되어야
한다.
따라서 본 논문은 할당제의 여성정책적 필요성과 의미를 다루고 국가기관이
여성정책으로서 채택할 수 있는 할당제의 도입방안을 제언하고자 한다.
이를 위하여 먼저 할장제의 경험을 가지고 있는 제 외국의 할당제 실시현황을
간단히 다룬다.
Ⅱ. 제 외국의 할당제 실시현황
국가의 상황과 문화에 따라 그 사회의 의식과 제도는 차이가 있을 수 있으나
여성에게 주어진 상황은 많은 나라들이 여러 면에서 동질적인 상황을 갖고 있다.
특히 정치를 비롯한 사회 각 부문에서의 대표성 결여상황은 북구의 몇 나라를
제외하고는 정도의 차이만 조금 있을 뿐 공통적으로 나타나고 있다. 이를
해결하기 위하여 먼저 할당제를 실시하고 있는 나라들의 경험을 종합하여 보면
정의, 평등정신에 기초하여 각 집단의 적절한 대표가 정치적 가치로 확립된
나라, 여성문제를 공공의제의 우선과제로 인식하고 있는 나라에서, 그리고
여성들의 의식적이고 답합된 행동이 잘 이루어진 나라들에서 할당제가 도입되고
있음을 알 수 있다 (주: United Nations(1991.12),E/CN.6/1992/10,No.64 참조).
사실상의 평등실현의 여건을 형성하기 위한 할당제를 도입한다는 것 자체가
이미 그 사회의 변화의 신호이므로 할당제가 도입될 수 있으려면 그
적용영역에서 이미 여성이 최소한의 임계질량(Critical Mass)은 형성되어 있어야
한다 (주: 임계질량이라는 용어는 물리학 용어로서 일단 임계질량상태가 되면
나머지 과정은 스스로 계속된다는 것으로 설명된다. 이 개념을 사회학자들이
새로운 관습, 상품 등이 많은 사람들에게 받아들여질 수 있도록 연쇄반응을
일으키기 위하여 필요한 사람의 숫자는 얼마인가를 추정하는데 사용하였다.
여기에서 어떤 사회적 변화가 일어날 수 있기 위해서는 최소한 임계질량상태가
되어야 한다는 논리이다(패트리셔 애버딘, 존 나이스비트(김흥기 역), 「여성
매가트랜드」, p.15 이하 참조). 그리고 여성, 정치, 권력에 대한 개념이 적어도
낯설지 않은 사회적 상황과 분위기가 되었을 때 할당제의 도입이 가능하다.
또한 한 분야에서의 할당제 실시는 다른 분야의 실시로 파급되는 효과가 있고,
국가의 입법적 조치가 수반될 때 그 효과는 더욱 확실해 진다. 특히 정당의
경우는 여성의 정치적 압력을 가장 민감하게 받아들이면서 할당제를 가장 먼저
도입하고 있으며, 그 성과도 크다.
그리고 효과적인 할당제가 되기 위해서는 할당제의 도입이 여성들에 의해
주도되고, 여성의 의식, 정치적 관심과 지식이 높아져야 하며, 모든 분야의 공적
생활에서 여성의 참여증진을 목적으로 여성정치인, 정당인, 노조원, 여성단체
회원, 학자, 연구자들의 네트워크와 활동이 선행되어야 한다. 또한 할당률을
중족시킬 수 있는 충분한 여성인력이 준비되어 있는 영역부터 시작하는 것이
필요하며 할당된 자리에 관련된 질적 기대를 충분히 채울 수 있어야 한다.
유엔 여성정책의 뒷받침하에 북유럽국가, 유럽연합국가, 북미국가,
아시아 태평양지역 국가들에서 여성평등촉진의 효과를 보이고 있는 할당제의
실시 현황을 분야별로 도표화 해 보면 다음과 같다 (주: 상세한 것은
한국여성개발원(1994), pp.43--94 참조).
1. 정치부문 할당제 실시현황
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국가 및 정당 실시근거 실시시기 내용 및 비율 여성의원비율
의회 지방의회
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노르웨이 38.0% 32--41%
(1993) (1987)
노동당 당헌 1983 당내조직,의회선거에서 40%
사회좌파당 당헌 1975 당내조직,의회선거에서 40%
중앙당 ... 1989 당내조직,의회선거에서 40%
자유당 ... 1974 당내조직,의회선거에서 40%
기타당 ... ... 당내조직,의회선거에서 40%
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스웨덴 (평등기회법) 32.6% 34--42%
(1993) (1988)
자유당 ... 1972 의회선거에서 최대한 40%
사회민주당 당헌 ... 당 지방조직에서만 50%
좌파당 당헌 1980 당내조직의 50%
녹색당 당헌 1991 당내조직의 50%
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덴마아크 33% 26--29%
(1990) (1991)
사회민주당 당헌 1988 당내조직,의회선거에서 40%
사회민중당 당헌 1977 당내조직,의회선거에서 40%
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네덜란드 27.3% 22--29.6%
(1993) (1991)
사회당 당헌 1985 의회선거에서 33%
녹색좌파당 당헌 1985 의회선거에서 40%
기독민주당 당헌 ... 의회선거에서 26%
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벨기에 10.1% 10.5%
(1991) (1991)
기독민주당(CVP) 당헌 ... 당내조직,의회선거
사회당(PS) 당헌 ... 당내조직의 20%
기독사회당(PSC) 없음 - 당내조직에서의 할당제 고려중
플란더스자유당 당헌 1982 당내조직,의회선거에서 20%
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오스트리아 15--24% 20--40%
(1993) (1989)
사회당 당헌 1985--90 당내조직,의회선거에서 25-38%
녹색당 당헌 ... 당내조직,의회선거에서 50%
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독일 21.6% 20--40%
(1993) (1992)
사회민주당 당헌 1988 당내조직,의회선거에서 40%
녹색당 당헌 1986 당내조직,의회선거에서 50%
기독민주당 정당대회결정1988 당내조직에서 여성당원비율만큼
자유민주당 여성지원계획1987 당내조직,의회의석에서 여성
당원비율만큼
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프랑스 6.1% 12.1%
(1993) (1992)
사회당 당헌 ... 당내조직의 30%
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영국 9.1% 11--19%
(1992) (1983)
노동당 당헌 1918--88 당내조직,의회선거에서 여성
당원비율만큼
자유민주당 당헌 1987 당내조직의 33%
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캐나다 9.6% 14.5%
(1987) (1990)
신민주당 ... 1985 당내조직,의회선거에서 50%
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미국 7--11% 18.2%
(1993) (1991)
민주당 당헌 1920--74 당내조직의 50%
공화당 당헌 1924 당내조직의 33%
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국가 및 정당 실시근거 실시시기 내용 및 비율 여성의원비율
의회 지방의회
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대만 헌법,선거법 ... 지방의회선거에서 10--20% 12% 15--18%
당선보장 (1993) (1993)
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필리핀 헌법 1987 의회선거에서 20% 당선할당 9.0
(1991)
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방글라데쉬 헌법 ... 의회의석 300석중 30석 9.1%
(1987)
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네팔 헌법 1990 정당 및 국회조직 5% 5.8%
전국위원회 35석 중 3석 (1987)
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일본 6.8% 3.3%
사회민주당 ... ... 당내조직의 15% (1993) (1992)
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2. 공공부문의 할당제 실시현황
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국 가 실시근거 실시시기 내용 및 목표율
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노르웨이 평등지위법('78) 1988 -모든 정부 및 자치구가 임명하는 위원회에
각 성별 40%
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스웨덴 평등기회법('80) 1980 -모든 직장에서의 양성간 평등(40%)유지
90년대 중반을 향한1988 -내각, 공공위원회, 행정관청의 성적 균형
정부평등정책 달성(1992년까지 30%, 1995년까지 40%,
1998년까지 50%)
-고위직 여성임명 목표 설정(1992/93년까지
20%)
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핀란드 평등법('86) 1988 -정부위원회 및 자치단체 위원회 성별 균형
유지(40%)
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덴마아크 공공위원회 위원 1985 -공공위원회내 균형있는 남녀비율 임명:
평등법 관계: 부처 장관이 비율계획 결정
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벨기에 자문기구에서의 남녀 1990 -자문기구 후보추천시 남녀모두 포함
의 동등한 대표성 중 -정부위원회에 최대 2/3 할당제 고려중
진을 위한 법('90)
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오스트리아 평등대우법('79) 1985 -연방, 주 공무원 할당제
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독일 -노르트라인-베스트 1987-91 -여성수가 50% 미만인 공공기관의 경우
할렌 주: 여성지원법('87) 채용, 승진, 연수 및 위원회 임명시 여성
-베를린 주: 반차별 법('90) 우선대우
-브레멘 주, 함브르크 주:
평등지위법('91) -공무원 임용선발위원회에 50% 할당
(바이에른 주)
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국가 실시근거 실시시기 내용 및 목표율
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캐나다 -공공부문 여성 우선 임명제
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호주 -주 정부 여성공무원 확보비율:
호주수도권 주(모든 위원회 50%)
서부호주 주(1995년까지 모든 정부
위원회의 40%)
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방글라데쉬 헌법 -공무원 신규채용시 20%
-정부부문: 관선직의 10%, 임명직의 15%할당
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일본 신국내행동계획 1987 -정부위원회 여성위원 목표율(1995년까지
15%)
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한국 국무총리 지시 1989 -정부 각종위원회 여성위원 목표율
(2000년까지 15%)
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3. 고용부문의 할당제 실시현황
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국 가 실시근거 실시시기 내 용
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스웨덴 평등기회법 1980 -어느 한 성이 40%가 되지 않은 직종은
신규채용시 소수의 성으로 우선 채용
... 1989 -1992/93년까지 의무교육기관, 고등학교,
성인교육기관의 교장 채용시 50%
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핀란드 평등계획 1990 -국영기업 여성비율 목표 40--60%
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네덜란드 ... 1988 -공립학교, 40% 대표성 확보시까지 우선
채용 (암스테르담 시)
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독일 남녀평등지위법(안) ... -100명 이상 고용 사업주 여성과소대표
제거계획 제시 의무
-특정 직종에 남녀 동등자격시 여성 우선
채용
-50인 이상 고용 사업주 모든
직업훈련에서의 여성할당제 실시 의무
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프랑스 남녀직업평등법 1987 -남성이 80% 이상 분포되어 있는 공간에
남녀혼합직업계약제 실시
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방글라데쉬 ... ... -초등교육 교사의 50% 할당
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베트남 ... 1967 -기업체내 여성비율에 따른 관리직 여성
일정비율 임명제
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Ⅲ. 할당제의 여성정책적 필요성과 의미
1. 할당제의 일반적 논의
여성운동적 차원에서 보면 누구를 그 자리에 채울 것인가라는 질문과 함께
과연 할당제가 여성에게 유리한 제도인가에 대한 논의로 집약된다. 반대하는
입장에서는 할당제는 가부장적인 보장책이며 남성지배구조 내에서 여성이
임명되기 때문에 여전히 문제라고 본다. 즉 할당제를 통하여 여성적 삶의 대안과
태도, 정치구조를 형성할 수 없다고 본다.
물론 현재의 사회적 구조는 차별이 존재하던 시대에 만들어졌으므로 여성들은
여전히 개인적, 집단적 불이익을 받고 있으며, 형식적, 비형식적으로
남성할당제라 할 수 있는 남성 지배사회에서 할당제로 소수의 여성이 참여한다
해도 그 조직에서 계속 생존하기 위해서는 남성적 태도에 대한 적응력이 우선
필요할 것이다.
그러나 이러한 사회의 구조적 변화를 위해서는 이 단계를 거쳐 그 조직의
변화를 형성할 수 있는 충분한 수의 여성이 정치, 경제, 사회 등 여러부문에서
주요한 정책결정직에 참여할 때 가능해 질 것이다.
사회적, 심리적 측면에서 반대하는 논리는 할당제가 여성에 대하여 일반적으로
능력평가를 배제하게 되므로 여성능력에 대한 과소평가, 편견, 성특정적 기준을
강화시키기 때문에 오히려 여성에게 손해라는 입장으로 할당제가 또다른 차별을
만든다고 주장한다. 그러나 이는 자격이 전제가 된 할당제의 경우를 고려하지
않은 것이며, 원인과 결과를 전도한 논리이다. 왜냐하면 할당제가 만드는 것이
아니라 사회에 존재하는 여성에 대한 편견과 차별이 원인이기 때문이다.
또한 여성 당사자들이 자신의 능력이 아니라 할당제 때문에 선정되었다는 것을
싫어한다는 입장이 있다. 그러나 할당제를 도입한다고 해서 능력도 없는 여성이
할당 때문에 선정되는 것은 아니다. 능력은 있으나 그것을 실현할 가능성이
희박하기 때문에 할당제가 필요한 것이지 여성이 능력도 있고 선정가능성도
있다면 굳이 할당제가 필요하지 않기 때문이다.
물론 이러한 모든 장애를 헤쳐 나가는 소수의 능력있는 여성들이 존재할 수는
있다. 그러나 여기에는 소수 여성의 개인적 노력과 투쟁만으로는 제거될 수 없는
근본적인 구조적, 권력적, 정치적 장애가 놓여 있다.
여성의 과소대표(under-represent)는 단지 개인의 문제가 아니라 거의 모든
여성이 다양한 방법으로 연관이 되어 있는 전체 사회의 문제이며 따라서 그
해결책도 정치적으로 찾아야 하며 사회적 수준에서 해결되어야 한다.
할당제는 현저하게 낮은 대표성의 상황을 바로 인식하게 함으로써 차별을
투명하게, 명백하게 해주며 결국 할당제는 여성의 정치 사회적 대표성을
높임으로서 차별을 철폐하는데 기여하게 된다. 뿐만 아니라 다원주의적
민주주의에서의 정치는 각 집단의 특별한 이익이 가능한한 많이 반영되게 하기
위하여 그들의 이익을 대변하는 모든 집단의 대표가 직접 참여하도록 하게 된다.
따라서 의회, 정당, 공공위원회 등에 집단 대표성에 따른 양성의 평등권적
대표성의 보장이 이루어져야 한다는 것이다 (주: Hans-Peter Schneider(1991),
Die Gleichstellung von Frauen in Mitwirkungsgremien der ffentlichen
Verwaltung,S.71).
2. 할당제의 여성정책적 필요성
가. 불평등한 현실
1948년 제헌헌법에서부터의 평등권 규정에도 불구하고 현재 우리나라의 고용,
교육, 정치, 행정부문 등 사회 각 분야에 여성에 대한 차별이 심하게 존재하고
있다 (주: 각 분야의 한국여성의 지위현황에 대하여 한국여성개발원(1994), pp.
14--30 참조).
고용부문에서는 1960--70년대의 국가 경제발전과 함께 여성의 경제활동
참여율이 40%에 달하게 되었지만 하위직과 저임금 직종에 많이 몰려 있으며
임금수준은 남성의 약 57% 정도이다. 그리고 경제활동에서도 고위
정책결정직에서 일하는 여성은 아주 드물다.
교육부문에서는 여성의 학교교육수준이 많이 향상되었으나 평균교육년수가
남성 10.01년, 여성 8.22년으로 여전히 격차가 있으며, 진학률의 경우
중등학교까지는 큰 차이가 없으나 대학 이상에서부터 차이가 커지고 있다. 특히
직업교육훈련의 기회도 여성에게는 매우 적다.
또한 정치부문을 보면 국회 1.3%, 지방의회 0.9%로 상징되는 여성의 정치참여
상황에서 정치에서의 여성의 과소대표현상은 두드러진다.
이 세 영역은 서로 별개의 영역이 아니라 상호 연관되어 있다. 사회적 권력을
형성하는 원천은 교육과 경제활동이며, 교육의 기회는 취업의 기회와 연결되고,
고용에서의 불평등은 사회적 평등지위 실현에 또 다시 장애가 된다.
나. 지금까지의 여성지원조치의 효과의 미흡성
물론 이러한 불평등한 여성의 상황을 해결하기 위하여 헌법 개정을 통한
여성의 지위에 대한 국가적 노력의 강화, 여성정책담당 국가기구의 설치,
국가발전계획에의 여성발전계획 통합, 남녀평등고용 지원조치 등 많은 노력이
1980년대 이후 특히 법과 제도적 면에서 이루어졌다 (주: 상세한 것은 앞글,
pp.30--40 참조).
그러나 법 현실과 정치, 경제, 사회적 삶의 조건이 여성들에게 평등하지
않으므로 형식적인 평등한 권리 만으로는 사실상의 평등한 지위를 실현하기는
어렵다. 이를 명백히 나타내주는 것이 정치, 사회에서의 권력적 지위 및 기업내
고위직에서의 여성 부재현상이다.
이를 통하여 우리 사회에 구조적 차별이 존재함을 알 수 있는데 여기서 구조적
차별이란 여성을 차별대우하는 과정이나 방법이 대부분 파악하기 어렵고
구체적으로 입증하기 어려운 차별로, 이러한 구조적 차별이 존재하는 한
할당제의 정책적 필요성이 있게 된다 (주: Vgl. Ernst Benda(1986), Gutachten
im Auftrag der Leitstelle Gleichstellung der Frau-Notwendigkeit und
M glichkeit Aktionen von Frauen im ffentlichen Dienst,S.8).
현재의 정치, 사회, 경제구조는 차별이 존재하던 시대에 만들어졌으므로
이러한 구조를 변경하기 위한 잠정적 조치없이는 사실상의 평등실현이
불가능하기 때문이다. 특히 현재의 사회적 구조는 여전히 여성들이 개인적,
집단적으로 불이익을 받는 형식적, 비형식적 남성 할당제에 기초하므로 여기에서
개인으로서의 여성은 남성지배사회에서 아주 적은 기회 만이 있을 뿐이며 이
기회 또한 남성적 태도에 대한 높은 적응력에 의해서만 실현될 수 있다.
따라서 여성에 대한 태도가 바뀌고 여성들이 필연적으로 고위직에 참여하기
위해서는 정치 및 각 분야의 정책결정직에 충분한 수의 여성이 참여할 수 있도록
새로운 상황이 이루어져야 한다 (주: 김선욱(1993/여름), "정책결정과정에서의
여성의 평등참여," 「여성연구」,제11권 2호, 한국여성개발원,p.94 참조).
그러므로 여성의 숫적인 대표성이 일정한 수준에 도달할 때까지 체계적인
증가를 이룸으로써 여성에 대한 차별을 제거하기 위한 법적, 정치적 수단으로서
정치, 경제, 고용, 사회 등 여러 분야에 적용될 수 있는 효과적인 정책으로서
할당제가 요구된다.
다. 여성차별의 사회적 인식을 위하여
여성의 불평등 상황을 해결하기 위해서는 불평등한 사회적 상황에 대한 인식이
그 기본전제이다. 그러나 이러한 인식을 방해하는 많은 인지적 감정적 요인이
있으므로 여성 개인이 자신의 불평등한 경험을 인정하기에는 용기가 필요한데
바로 할당제의 실시가 이러한 차별의 인정에 기여하는 것이다. 즉, 집단의
불이익은 인정하면서도 개인의 불이익과 불평등을 인정하지 못하던 많은
여성들에게 차별의 여성문제를 쉽게 인식하게 한다. 그리고 사회적으로도 여성
차별의 사실을 인정하는 계기가 된다. 따라서 할당제의 실시가 사회적으로
미치는 심리적 효과가 매우 크게 된다 (주: Susan D.Clayton, Faye
J.Crosby(1992), Justice, Gender and Affirmative Action, Chapter 4 참조).
라. 사회변화를 형성할 수 있는 다목적 여성정책으로서
여성정책은 재화와 서어비스의 분배 만을 다루는 여성복지정책 만으로는
불충분하며 사회적 지위와 권력의 분배를 다루는 성평등정책이 포함되어야 한다
(주: Vgl. Helga Maria Hernes(1989), Wohlfahrtsstaat und Frauenmacht, S.25).
정치 의사결정직에서의 남성지배현상은 권력과 영향력에 대한 성특정적 분배를
뚜렷이 나타내고 있다. 한국여성은 과반수 이상의 인구를 차지하는 사회구성원의
다수이지만 많은 사회 분야에서 무권력의 다수일 뿐이다. 이는 제헌헌법 이래
법상의 남녀평등권 보장에도 불구하고 많은 생활영역에서 상존하고 있는
사실상의 불평등을 해결하지 못하고 있음을 나타내 준다.
특히 여성의 문제는 여성에게만 영향을 미치는 것이 아니라 그 사회구성원의
총체적 삶의 방법, 정치문화, 국가의 민주발전에 함께 영향을 미친다.
또한 경제적 측면에서 볼 때 할당제는 교육, 취업, 승진 가능성에서의 여성의
불이익과 구조적 차별에 대한 해결책으로서 필요하다. 특히 직업교육은 취업과
직장생활에 결정적 요인이 되므로 직업생활에서의 결과의 평등을 보장할 수 있는
직업생활의 평등한 기회를 위한 강력한 할당제가 요구된다.
특히 일반적으로 통용되어 온 자격, 능력의 기준을 변화시키고, 이에 의해
규제할 수 없었던 여성에 대한 불이익을 공개하게 되며, 또한 여성직종이 아닌
모든 직종에 여성의 참여가 가능하게 되어 성별 직종분리를 철폐할 수 있으며
결국 사회적인 여성노동영역에 대한 고정관념을 타파하기 위하여 할당제와 같은
적극적 조치가 필요하다.
할당제는 바로 이러한 여성의 각 분야의 충분한 참여를 통하여 성불평등적인
사회, 문화적 장애와 구조적 장애를 제거하면서 숫적인 평등참여 만이 아니라
새로운 사회변화를 형성할 수 있는 다목적 여성정책으로서 요구되는 것이다.
3. 할당제의 여성정책적 의미
일반정책과 마찬가지로 여성문제가 여성정책으로 되기위하여는 여성문제가
공공문제로 부각되어야 하고 이에 관한 해결방침이 정부기관에 의해 결정되어야
한다. 여성문제의 공통개념은 불평등, 불이익, 선택의 부자유라고 할 수 있다.
따라서 성에 기인하는 불평등의 철폐, 여성이기 때문에 받는 불이익의 제거,
여성의 역할에 대한 사회적 고정관념을 불식함으로써 자신의 삶의 형태를 스스로
선택할 자유를 보장하는 것이 여성정책의 주요 과제가 된다.
이러한 과제를 다루는 여성정책은 사회구조적으로 성에 기인하는 차별을
극복하기 위한 정책으로서, 관련 분야의 변화와 개발을 시도해야 하는 동적인
정책영역이며, 특히 다른 일반정책과 달리 경제정책, 사회정책, 문화정책,
노동정책, 교육정책 등 타 정책과의 연결성이 깊은 다면적 정책이라는 특수성을
갖는다 (주: 김선욱(1990/여름), "여성정책관련 행정조직의
효율화,"「여성연구」, 제8권 제2호, 한국여성개발원, p.105).
그러므로 각 분야의 여성의 대표성을 증진함으로써 사회의 구조적 장애를
해결할 수 있는 다기능적 도구가 될 수 있는 할당제는 이러한 여성정책의
특수성에 적합한 효과적인 여성정책이 된다.
우리나라 여성정책의 기본적인 법적 근거는 인간의 존엄과 가치 등의 각종
기본권과 평등권명령을 규정하고 있는 우리 헌법과 정부가 협약당사국으로서의
의무를 갖는 유엔여성차별철폐협약이다.
따라서 앞에 설명한 할당제의 여성정책적 필요성의 인식하에 정부가 할당제를
채택한다는 것은 여성정책의 근거법인 헌법의 평등권가치의 실현과 국내법과
동일한 효력을 갖고 있는 유엔여성차별철폐협약의 이행의무를 이행한다는
법집행작용으로서 중요한 여성정책적 의미를 갖는다.
가. 헌법상의 평등권명령의 실현
현행 헌법은 전문에서 "정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의
기회를 균등히 하고, 국민생활의 균등한 향상을 기하고"라고 규정하고
있으며, 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별, 종교
또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에
있어서 차별을 받지 아니한다"라고 규정하고 있다.
이는 법앞의 평등과 성차별 금지를 선언한 양성평등의 원칙조항으로서 1948년
제헌헌법 때부터 보장해 온 내용이다. 양성평등에 관한 헌법상의 이 기본원칙의
효력에 의하여 입법권자와 법률적용기관은 평등원칙 준수의무를 가지게 된다.
그리고 양성평등 원칙에 위배되는 법률, 법령, 관습법 등은 무효이다 (주:
윤후정 신인령(1991), 「법 여성학」, p.14).
특히 헌법 제11조 제1항이 보장하고 있는 평등권은 모든 생활영역에 균등하게
참여할 수 있는 기회를 보장함으로써 기본권 실현의 방법적 기초가 되는 것으로
사생활과 정신생활영역은 물론 정치, 경제, 사회, 문화생활 영역에서 헌법
제10조가 규정하고 있는 인간의 존엄과 가치를 실현시키기 위한 헌법상의 모든
기본권의 보장에 있어서 여성은 남성과 동등하게 모든 기본권의 주체가 된다
(주: 허 영(1993), 「한국헌법론」, p.327). 따라서 우리 헌법은 명문으로
"남성과 여성은 평등한 권리를 가진다"는 명문의 규정은 없지만, 헌법 제11조
제1항의 규정 목적을 볼 때 사실상의 평등지위를 실현하기 위한 차별금지로서
차별금지 명령과 평등지위 명령을 다 포함하는 평등권 명령으로 보아야 한다. 즉
개인의 주관적 권리로서의 평등권 뿐만 아니라 실질적 평등 실현의 객관적
권리로서의 평등권까지를 포함하며 여성, 남성의 성 그룹의 평등권적 관계의
실현을 포함한다 (주: Vgl. Hans-Peter Schneider(1991), a.a.O.,S.44; Stefan
Huster(1993), Frauenf rderung zwischen individueller Gerechtigkeit und
Gruppenparit t, A R 1993 H.1(Bd.118), S.111; Klaus Lange(1988),
"Frauenquoten" in politischen Parteien, NJW 1993, S.1175f).
따라서 여성에 대한 사회적 차별의 존재는 평등권 실현을 위한 성특정적
규정의 제정을 정당화한다. 즉 사회적 불평등시에 법적 평등대우의 제한은
평등에 반하는 상황을 정당화한다. 이는 "규범 실현을 위한
규범훼손(Normderchbrechung zur Normverwirklichung)" 또는 "사실상의 평등을
원하는 자는 법상의 불평등을 참아야 한다"는 것과 같은 의미가 된다 (주: Vgl.
Franke, Sokol, Gurlit(1991), Frauenquoten in ffentlicher Ausbildung,
S.64).
이 양성평등의 원칙은 각 생활영역에 따른 개별적 기본권조항에서 구체적으로
명문화되어 있다 (주: ①정치적, 공적 생활영역: 헌법 제23조, 24조는 모든
국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권과 공무담임권을 가진다고 함으로써
정치적, 공적 생활 영역에 있어서의 남녀평등의 참여기회를 보장하는 헌법적
근거이다. 이 헌법정신은 대통령선거, 국회의원선거, 지방자치선거 등에 관한
공직선거 및 선거부정방지법, 국가공무원법, 지방공무원법, 교육공무원법 등에
규정되고 있다.
② 사회적 생활영역: 헌법 제34조 제3항은 "국가는 여자의 복지와 권익의 향상을
위하여 노력하여야 한다"라고 규정하고 있다. 이는 현실적으로 사회적 약자인
여성에 대한 국가의 의무를 명문화한 규정으로서 현대 민주주의 국가가 갖는
사회법치국가 원칙에 근거한다. 이와 관련되는 법으로는 국민연금법,
의료보험법, 생활보호법, 모자복지법, 아동복지법, 윤략행위 등 방지법 등의
사회복지관련 법들이 있으며, 여성의 권익향상을 위한 국가의 의무이행을 촉구할
수 있는 헌법적 근거이기도 하다.
③ 경제적 생활영역: 헌법 제32조 제4항은 "여자의 근로는 특별한 보호를 받으며
고용, 임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다"고 규정하고
있다. 이는 여성의 신체적, 생리적 특성에 따른 모성보호에 근거한 여성의
근로에 대한 특별보호와 근로관계에서의 성차별 금지를 명문화한 규정으로서 이
규정은 여성의 경제적 생활영역에서의 평등을 보장하는 헌법적 근거이다. 이러한
헌법적 기본정신은 근로기준법, 노동조합법, 남녀고용평등법 등에서 구체적으로
나타나고 있다.
④ 가족생활영역: 헌법 제36조 제1항은 "혼인과 가족생활은 개인의 존엄과
양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며 국가는 이를 보장하여야
한다"라고 규정하고 있다. 이는 혼인과 가족생활 관계에서의 평등을 보장하는
헌법적 근거이다. 개인의 존엄, 혼인의 자유, 양성의 평등 등이 보장되는 민주적
가족제도에 대한 하나의 제도적 보장 규정이다).
이와같이 헌법은 평등원칙의 기본규정인 제11조와 기타 관련 규정에 의하여
성차별 금지의 양성평등을 보장하고 있으나, 여성이 가정내에서 또 각종
사회분야에서 여성이라는 이유로 받고 있는 성차별은 구조적으로 여전히
존속하고 있다.
헌법은 그 시대의 생활감각, 시대사상을 최대한 반영하고 현실적인 생활관계를
최대한 표시함으로써 생활규범의 실효성을 가져야 하나 생활규범으로서의
헌법기능이 약화되고, 동시에 사회형성적인 헌법의 규범성이 본래의 과제를
다하지 못할 때 헌법규범과 헌법현실과의 괴리가 발생한다.
헌법규범과 일상생활의 일치는 정치적, 사회적 과제로서 국가는 헌법의지를
갖고 생활속에서 양성평등이 실현될 수 있도록 적극적인 지원과 보호에 관한
구체적인 정책을 수립할 의무를 갖는다.
특히 여성의 경제활동과 고용, 교육 등에서의 평등권실현은 우리 헌법상의
사회국가원칙에 근거하여 적극적인 국가의 조정과 간섭의 의무를 도출할 수
있으며, 의회, 정당, 공공위원회 등에서의 여성의 대표성증진을 위한 국가의
의무는 우리 헌법상의 민주국가원칙에서 또하나의 헌법적 근거를 찾을 수 있다.
(주: 상세한 것은 한국여성개발원(1994), p.125 이하 참조).
따라서 모든 생활영역에성의 사실상의 평등실현을 이루기위하여 할당제를
도입하는 것은 평등권조항 등 헌법가치를 실현하는 국가의 의무이행이 된다.
물론 할당제의 적용영역과 형태에 따라 각기 연관되는 기본권이나 기본권적
요소가 물론 다르지만 이 경우에 상충하는 두 가치 또는 두 이해에 대하여 어느
한 쪽의 선택이 아니라 두 가치가 모두 최대한의 가능한 효력을 나타낼 수 있는
조화로운 조정점을 찾는 것이 무엇보다 필요하다.
헌법이 추구하는 양성평등의 실현을 위하여 개인의 주관적 권리 또는 헌법상의
다른 가치의 제한이 불가피하다면 비례의 원칙에 따른 한계가 정해져야 한다. 즉
비례의 원칙은 할당제의 합헌적 해결의 필요 절차이며 적법성의 전제이다.
(주: Vgl. Heide M. Pfarr(1988), a.a.O., S.208ff;Hans-Peter Schneider(1991),
a.a.O., S.32ff;Francke, Sokol, Gurlit(1991), a.a.O., S.108ff;일반적인
규범조화적 해석과 비례의 원칙에 관하여는 Konrad Hesse(1988), Grundz ge des
Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16 Aufl. S. 27; 허
영(1993), 앞글, p. 75 이하;권영성(1994),「헌법학 원론」,p. 359
이하;김철수(1994),「헌법학개론」, p. 290 참조.
나. 여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약(유엔 여성차별철폐협약)의
이행
유엔 여성차별철폐협약은 조약 제855호로서 우리나라 헌법 제 6조에 근거하여
국제법과 동일한 효력을 갖는다. (주: 상세한 것은 건성욱(1993/봄),
"유엔여성차별철폐협약과 그 이행을 위한 적극적 조치,"「여성연구」, 제11권
제1호, 한국여성개발원, p.44 이하 참조).
동 협약은 전문에서 "본 협약 당사국은 국가의 완전한 발전을 위해서는
여성이 모든 분야에 남성과 평등한 조건으로 최대한 참여하는 것이 필요함을
확신하고, 남성과 여성사이의 완전한 평등을 달성하기 위하여는 사회와
가정에서의 여성의 역할 뿐만 아니라 남성의 전통적 역할에도 변화가 필요함을
인식하고 다음과 같이 합의하였다"고 명시하였다. 그리고 이 기본 정신에
근거하여 동 협약 제4조 제1항에서는 "남성과 여성사이의 사실상의 평등을
촉진할 목적으로 당사국이 채택한 잠정적 특별조치는 본 협약에서 정의한 차별로
보지 아니하나, 그 결과 불평등 또는 별도의 기준이 유지되어서는 결코
아니된다. 기회와 대우의 평등이라는 목적이 달성되었을 때 이러한 조치는
중단되어야 한다"라고 규정하고 있다. 동 규정은 할당제와 같은 적극적 조치의
합법성을 분명히 하고 특별조치로서의 적극적 조치의 한시성을 규정하고 있다.
동 조항의 기본 정신은 "여성에 대한 모든 형태의 차별을 규탄하고 여성에
대한 차별을 철폐하기 위한 정책을 모든 적절한 수단을 통해 지체없이
촉진하여야 한다"는 협약당사국의 의무를 규정한 제2조, 특히 "여하한 개인,
조직 또는 기업에 의한 여성차별이 철폐되도록 모든 적절한 조치를 취할 것"을
규정한 (마)항을 비롯하여 "당사국은 여성이 남성과 동등하게 인권과 기본적
자유를 행사하고 향유하는 것을 보장하기 위한 목적으로 모든 분야, 특히
정치적, 사회적, 경제적 및 문화적 분야에서 여성의 완전한 발전 및 진보를
확보해 줄 수 있는 입법을 포함한 모든 '적절한 조치'를 취하여야 한다"고
규정한 제3조에 담겨 있다.
동 협약을 통하여 유엔은 남성과 여성 사이의 고정적 역할분담에 대항하여
여성의 완전한 발전가능성 속에서 사실상의 평등을 이룰 때까지 한시적으로
적극적 조치를 허용하는 것을 분명히 하고 있다.
따라서 유엔 여성차별철폐위원회도 그동안의 각국의 국가보고서에 근거하여
많은 나라가 차별적 법의 폐지 또는 개정에는 상당한 진전을 이루었으나
사실상의 남녀평등이 이루어지지 않았으므로 협약의 완전이행을 위하여 사실상의
평등을 추진하기 위한 조치를 소개하고 있는 것에 주목하면서 1989년 제7차
심의회의에서 이에 관한 일반권고를 채택했다. 동 권고는 남녀의 사실상의
평등촉진을 위하여 동 협약 제4조 제1항에 근거하여 "교육, 경제, 정치 및
고용에의 여성참여를 증진하기 위한 적극적 조치, 우선대우, 또는 쿼터제와 같은
임시적 특별조치를 보다 많이 활용할 것"을 각국에 권고하고 있다.
따라서 우리나라 정부는 동 협약 제2조, 제3조, 제4조, 제7조, 제8조, 제11조
및 제24조에 근거하여 정치, 경제, 사회, 문화 등 각 분야에서의 법적, 그리고
사실상의 모든 형태의 여성차별철폐에 관한 적극적 조치의무를 가진다.
유엔 여성차별철폐협약을 국회가 비준하고 조약으로 공포하였다고 하는 것은
헌법 제11조 평등권 조항의 주관적 기본권의 지위와 객관적 권리를 실질적
헌법상황과 일치시키는 조정권 입법을 결정한 것이며, 기본권 주체인 모든
국가기관이 동 협약의 제4조와 헌법상의 평등권명령의 범위 안에서
여성차별철폐를 위하여 필요한 조치로서 할당제를 실시한다는 것은 동 협약상의
의무를 이행하는 것이 된다.
Ⅳ. 할당제의 도입방안
앞에서 보았듯이 국가는 헌법과 유엔 여성차별철폐협약에 근거하여 양성의
사실상의 평등실현을 위한 적극적 조치 의무가 있다. 따라서 국가가 할 수 있는
모든 적용영역에서 적극적인 할당제의 도입이 요구된다. 그래서 국가에 대해서는
법적 기속력을 갖는 명령적 할당제가 효과적이며 관련 법규에 규정되는 것이
바람직하다. 특히 기본권간의 충돌이 예상되는 경우 더욱 입법적 조치가
필요하다. 앞의 비교연구에서도 보았듯이 국가가 실시할 수 있는 공공부문의
경우에는 이미 많은 나라들이 법으로 규정하고 있다.
명령적 할당제 또는 단계적 목표할당제를 원칙적으로 실시하되 정부
각종위원회 위원임명의 경우 설치근거 규정에 명시하는 단계적 목표할당제가
바람직하다.
고위직 공무원 채용과 여성이 적은 분야의 채용에 있어서는 동일 자격시의
확정할당제가 좋으며, 공무원 승진의 경우는 전체 여성공무원 비율만큼 할당하는
것을 목표로 하여 동일 자격시 우대하는 방법이 있을 수 있다.
그리고 공무원관련 사항은 공무원임용령에 규정한다.
목표율 내지 비율의 설정은 어떤 조직에서 소수집단이 그 조직에 영향력을
미칠 수 있으려면 최소한 30--35%는 되어야 한다는 유엔의 보고와 (United
Nations(1992.12), E/CN.6/1992/7,No.38 참조.) 사회적 변화에 대한
임계질량(Critical Mass)으로 5--20%를 말하는 사회학자의 견해를 (패트리셔
애버딘, 존 나이스비트(김흥기 역) (1993), No. 38 참조.) 참고하며, 또한
나이로비 미래전략의 이행을 위하여 각국의 여건을 고려해 1995년까지 정부,
정당, 노조, 직업단체의 지도적 지위에 여성이 적어도 30%는 참여되도록 해야
한다는 유엔 여성지위위원회의 권고를 (주: 유엔경제사회이사회 결의문 1990/15,
「2000년을 향한 여성지위향상 나이로비미래전략 이행의 제1차 검토 및 평가의
권고와 결론」, 권고 6호.) 참고하여 우선 2000년까지 30%를 목표로 하되 유엔의
정책에 보조를 맞춘다.
국무위원 등 정책결정과정의 각 단계, 각 분야에 여성을 당장 일시에 충원하는
것은 무리이며 불가능하다. 국가의 정책결정자의 역할은 여성문제 해결에만 있지
않으며, 국가의 존립, 국민 개개인의 권리와 이익 등 또 다른 중요한 역할이
있다. 따라서 그 역할을 맡을 수 있는 능력이 전제되므로, 이를 위한 충원인력의
교육과 훈련조치가 병행되면서 단계적으로 이루어져야 한다. 즉 할당제 실현을
위한 충원에 문제가 있는 경우 해당기관이나 해당부서에서는 이 목표실현을 위한
교육과 훈련 프로그램도 함께 준비하여야 한다.
이러한 전제하에 국가가 할당제를 직접 실시할 수 있는 적용영역에 대한
방안과 국가가 할당제 실시를 권고 유도할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
1. 국무위원, 장 차관급 등의 정무직 공무원, 고위 공무원의 임명과
지방자치단체장 및 부단체장의 임명에 대한 할당제
국가정책을 결정하는 고위 정책결정직에의 여성의 참여는 우선 모든 관련
정책의 결정과정에서 여성의 이익과 관점이 고려됨으로써 여성문제의 해결과
평등정책의 수립에 기여하게 되므로 매우 중요하다 (주: 김선욱(1993/여름), p.
149이하 참조).
현재 24명의 각료중 여성장관은 2명으로 8.3%이며, 여성차관은 1명뿐이다.
15개 시 도 광역지방자치단체의 단체장에는 여성이 1명도 없으며, 260개
기초자치단체 중 광명시와 대구직할시에 구청장 등 2명의 단체장이 얼마전
여성으로 임명된 바 있다.
특히 지방자치단체장은 1995년 6월 선거 전까지만 임명직이며, 부단체장은
시 도 등 광역의 경우는 정무직 또는 별정직에서 1명, 지방 일반직에서 1명 등
2명을 임명하게 되어 있다. 지방의 고위 일반직에 여성이 적은 것을 감안할 때,
2명 중 정무직 또는 별정직의 1명을 여성으로 임명하게 한다면 광역
지방자치단체에 15명의 부단체장이 여성으로 임명될 수 있다. 또한 기초의 경우
부단체장(260명)은 1명으로 지방 일반직 공무원으로 보하게 되어 있으므로, 지방
일반직 여성공무원 중에서 해당 직급의 능력있는 공무원을 임명하거나 해당
직급이 없는 경우 차하위직의 여성공무원을 승진 임명하는 방법으로 여성을
기용할 수 있을 것이다.
2. 정부 각종위원회 위원의 임명에 대한 할당제
1988년 여성정책심의위원회에서 의결된 정부 각 부처 위원회의 여성참여율
확대 방안에서는 2000년까지 15%의 목표율을 정하고, 이를 국무총리 지시로
정부내 각 기관에 시달한 바 있다. 그러나 1993년 현재 중앙행정부의 각 부처
위원회 현황을 보면 총 383개 위원회에서 총 17,081명의 위원이 활동하고 있고,
이중 여성은 98개 위원회에서 1,042명이 참여하고 있으며 그 비율은 6.1%이다.
정부의 각종위원회는 그 성격상 단순한 자문기구에서부터 심의 의결기구까지
다양하며, 업무분야도 법률, 경제, 사회복지, 교육, 문화 등 다양한데, 6.1%의
여성참여도 주로 기능이 약한 자무기구적 위원회와 보건, 검찰청 선도위원,
정무장관(제2)실 등의 분야에 치중되어 있다.
다원주의적 민주주의 국가에서 국가행정에 가능한한 광범위하게 관련 이해가
상반되는 각종 집단의 의사를 반영하기 위한 공공위원회에는 어떤 경우보다도
평등한 대표성 실현을 위한 여성의 참여 증진을 국가가 보장해야 할 영역이다.
또한 그렇게 하는 것이 동 위원회의 과제를 보다 적합하고 효과적으로 수행하는
방법이기도 하다 (주: Hans-Peter Schneider(1991), a.a.O.,S.44ff). 1988년부터
1993년까지의 경험으로 볼 때 여성의 참여가 강제되는 법적 장치가 없이는
가까운 장래에 여성의 참여가 증진될 것을 기대하기 어렵다. 따라서 각종
위원회의 설치근거 법령의 위원회 구성규정에 평등 대표성을 목표로 하는 단계적
목표할당제를 명시하는 것이 바람직하다.
3. 공무원의 채용과 승진에 대한 할당제
여성공무원의 수는 꾸준히 늘어 1992년 현재 전체 공무원의 25.6%이나,
직급별로는 3급 이상에서는 1.1% 뿐이며, 주로 8 9급의 하위직에 있다. 또한
직무분야도 교육공무원 등의 특정직과 기능 고용직에 몰려있다. 채용의 경우
국가공무원은 1989년, 지방공무원은 1991년 임용시행령의 개정으로 모든
직종에서 남녀채용기준의 차별이 없어진 후 9급 여성공무원 합격자의 수가 매년
증가하고 있다. 그러나 고급공무원을 채용하는 국가고시의 경우에는
여성합격자는 행정고시 3.2%, 사법고시 5.6%, 외무고시 10%로 아직 저조한
실정이다.
많은 정책은 관료주의의 행정적 메카니즘에 의하여 영향을 받으므로
여성공무원이 각 분야에 채용되어 각 업무의 담당자로서 일하는 것은 여성의
특별한 경험과 이익을 정책입안에 반영하게 되므로 정치 및 정책결정직에의 참여
못지않게 정책결정에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 공무원직에 각 직급별,
직종별 여성공무원의 평등한 참여가 이루어질 때가지 상급직의 채용과 승진에
있어서의 여성 할당제가 필요하며, 성별 직종분리 현상의 완화를 위한 할당제가
필요하다. 공무원의 경우 직업공무원 제도의 중요 원칙 중의 하나인 실적제가
우리 공무원 제도의 기본원리이므로 각 직급, 각 직종별 평등참여가 이루어질
때까지 최소한 동일자격시에 여성을 우선채용, 승진하는 것이 필요하다.
그리고 고위직 공무원의 채용과 승진의 목표율은 우선 현재 전체 여성공무원의
비율을 그 근거로 삼을 수 있다.
4. 국제기구 대표 파견에 대한 할당제
국제기구에서의 여성참여 증진은 여성이 남성과 평등한 입장에서 국제적으로
정부를 대표하고 평화증진을 위한 국제협력과 국제적 의사결정 과정에서의
여성의 역할을 증진하기 위한 것이다. 이 분야는 특히 우리나라가 1991년 유엔에
가입하면서 우리나라의 분담금에 따라 유엔 사무국 및 관련 국제기구에 한국인이
임용될 기회가 많아지고 국제사회에서의 한국의 역할이 커짐과 함께
여성들에게도 새로운 기회가 열려야 할 영역이다. 물론 국제기구의 대표로서
국가의 이익을 대변해야 하는 중요한 기능상 자격이 전제되어야 할 영역이므로
평등한 참여까지의 목표율을 정하고 그 때까지 동등한 자격시 여성 우선의
할당제를 취하면서 인력양성을 위한 훈련프로그램이 병행되어야 할 영역이다.
5. 국 공립 직업교육, 훈련기관에서의 할당제
교육은 사회편견을 극복하는 힘이 되며 여성에 대한 차별과 고정관념에 맞서서
사회적 환경을 극복할 수 있는 중요한 무기이다. 따라서 여성이 자신의 정체감과
지위를 확보하고 직업을 갖고 공적 생활에 참여할 수 있게 하며 발전적인 삶의
선책하게 할 수 있는 필수조건이 된다. 이중에서도 특히 직업교육에서의 평등한
기회의 분배는 사회국가원칙으로 부터 국가가 보장해야 할 실질적 평등을 위한
조치이다. 특히 직업생활에서의 기회평등의 조건이 충분하지 못한 경우,
교육에서의 사회평등은 더욱 필요하다.
특히 1차 직업교육의 경우는 단순한 기회의 평등보장이며 우선권을 주는 것이
아니다. 또한 직업교육훈련의 기회에서의 차별은 여성의 계속되는 직업생활에
장기적인 불이익을 미치며 발전가능성에 제한을 주므로 그 차별의 영향이 매우
크다. 따라서 설사 개인에 대한 역차별이 있다 하여도 사회정책의 관점에서
정당화될 수 있는 영역이다. 노동부의 근로여성복지기본계획(1993)에도
공공직업훈련에서의 여성우대계획을 담고 있는데 이중의 하나로 할당제를 고려할
수 있을 것이다.
국 공립 직업훈련기관의 경우는 해당 교육기관의 설치근거 법령에 적어도 교육
대상인원의 반을 여성으로 하여야 함을 규정할 수 있고, 충분한 여성 신청자가
없는 경우에는 예외 규정을 둘 수 있다. 또는 현재의 남녀고용평등법 제10조에서
규정하고 있는 근로여성의 능력개발 및 향상을 위한 직업훈련의 평등한
기회보장에 더하여 동 규정을 추가로 규정할 수 있다.
할당비율은 적어도 50%로 하며, 사전 교육이나 자격이 요구되는 교육의 경우는
평등한 기회가 보장될 때까지 동일 자격시에 우선기회를 주면서 평등참여의
목표율을 달성하도록 한다.
6. 정당과 기업에 대한 할당제의 권고 및 유도
정당은 국민의 이익을 위하여 정치적 주장과 공직선거의 후보자 추천, 국민의
정치적 의사형성에 참여하는 기능을 한다. 따라서 정당의 활동은 헌법적으로
보장되고 있으며, 정당은 그 목적과 조직, 활동이 민주적이어야 한다.
그러므로 정당이 여성의 정치참여 증진을 위하여 공직선거의 후보자추천시
할당제를 도입하여 의회에서의 여성의 과소 대표현상을 철폐하고,
정당내부조직에서 중요한 정책결정직에 여성의 대표성을 증진하기 위하여
할당제를 채택하는 것은 정당의 헌법적 기능을 완수하기 위하여 당연한 일이다.
이러한 기본 정신 하에 앞의 제외국의 실시사례에서 보았듯이 정당에서의
할당제가 가장 많은 나라에서 실시하고 있는 할당제이다. 그러나 정당은 국민을
위한 기관이기도 하지만 정권의 쟁취가 목적이므로 정당의 할당제 도입에 영향을
미칠 수 있는 가장 큰 힘은 여성들로부터 일어나는 정치적 압력의 집중으로써
정당의 정치일정에 영향을 줄 수 있는 압력집단으로서의 강한 여성운동이라 할
수 있다. 이 전제는 유권자로서 여성 임계질량(Critical Mass)의 형성이다.
또한 정권의 쟁취가 목적인 정당에게 있어서 목표율을 채우기 충분한 후보자가
있는가는 중요한 전제가 되므로 이를 위하여 각 정당은 목표율의 실현을 위한
교육 훈련프로그램 등의 정당내 여성지원계획을 병행해야 한다.
이는 각 정당의 이념에 따른 정책적 결정이 될 것이며 특히 1995년의
지방의회선거, 지방지치단체장선거 그리고 1996년의 국회의원선거에서 각 정당은
할당제에 따른 실천의지를 보여주어야 할 것이다 (주: 각 정당의 그동안의
할당제에 대한 입장에 대하여 상세한 것은 한국여성개발원(1994), p.102 이하
참조). 특히 정당은 공직선거(지방의회선거, 지방자치단체장선거,
국회의원선거)의 후보 공천, 국회의원 중 비례대표제 의원의 추천, 정당의
고위직(최고위원, 지구당위원장, 대의원 등) 임명 등에 할당제를 실시할 수 있다
(주: 정당의 할당제 도입방안에 대하여 상세한 것은 앞글, p.137 이하 참조).
앞의 제외국의 실시사례에서 보듯이 정당에서의 할당제가 가장 먼저 도입되고
있으며, 정당의 경우 한 정당이 실시하면 그 정치적 경쟁으로 인하여 다른
정당들도 함께 실시하게 된다. 따라서 집권여당인 정부는 우선 여당에 대하여 당
여성정책으로서의 할당제의 필요성을 강조하고 이를 권고하여야 한다.
기업의 경우는 직종, 직위 등에 따라 다르며 개별기업의 차이를 고려하지 않은
획일적인 할당제는 비례의 원칙에 반하기 쉽다.
여성인력의 규모, 노동시장의 상황 등을 고려하여 목표율을 정하고 기업의
자율에 맡기되 적극적인 정부의 지원정책이 수반되어야 하는 분야로서 정부가
할당제의 필요성에 대한 적극적 교육을 펴고, 세제상 또는 재정상의 지원책과
유도책으로 실질적인 영향을 주어야 한다. 더구나 1993년 12월 제정된
고용정책기본법도 국가의 여성 고용촉진 지원을 위한 노력의무를 규정하고
있으므로(제17조) 동 법의 취지에 적합한 노력이 필요하다 (주: 기업에서 실시할
수 있는 할당제 도입방안에 대하여 상세한 것은 앞글, p.140 이하 참조).
Ⅴ. 맺음말
지금까지 헌법상의 평등권 명령을 사회현실에서 실현시키기 위한 여러가지의
입법적, 정책적 조치가 많이 있었지만 사실상의 차별은 아직 많이 변하지
않았다. 따라서 여성들이 앞으로 인간으로서의 존엄성과 가치를 실현하며
발전하게 하기 위해서는 평등한 사회적 여건을 만드는데 유효한 법적 제도적
조치가 필요하며, 이러한 조치 중의 하나가 이미 여성상황에 많은 발전을 가져온
선진제국들에서 큰 효과를 보고 있는 여성평등촉진조치 중의 하나인 할당제인
것이다. 즉 현재 우리 사회에 여성에 대한 사실상의 불이이고가 차별이 존재하고
있으며, 그동안의 여성차별 철폐를 위한 많은 노력이 있었으나 그 성과가
미흡한데, 그 이유는 과거의 누적된 차별의 결과로서의 구조적 차별이며 그
조정을 위한 한시적 조치가 없이는 현재의 차별을 극복할 수 없으므로 할당제와
같은 조치가 필요하다는 것에서 여성정책적 필요성을 찾는다.
그동안 정치참여를 중심으로 할당제에 대한 여성계의 요구도 강도가 높아졌고,
이에 대한 사회여론도 성숙되었으며, 특정목적하에 부분적으로 이미 할당제가
실시되고 있다. 또한 이미 많은 나라들이 각 분야에서 할당제를 시행하고 있으며
그 효과도 입증되고 있다.
따라서 정치 의사결정직에서의 평등참여와 고용 및 직업 교육훈련에서의
평등참여를 위하여 우선 국가가 직접 실시할 수 있는 영역부터 할당제를
실시함으로써, 법상의 평등을 사실상의 평등으로 실현시키고, 나아가 전통적인
성역할에 대한 남성, 여성의 역할 재정의를 통한 역할변화와 함께 사회변화를
가져오게 한다면, 할당제는 헌법가치의 실현과 유엔여성차별철폐협약의 이행을
위한 국가의 의무이행이라는 중요한 의미를 갖는 효과적인 여성정책이 될
것이다.
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