<목차>
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 여성공무원의 현황
Ⅲ. 평등고용실현 의무의 법적 근거
Ⅳ. 인사행정 방안
Ⅴ. 맺음말
I. 머릿말
우리나라 여성공무원의 수는 최근 증가하여 현재 전체 공무원의 26%이
상을 차지하고 있다. 그러나 이러한 양적 증가에도 불구하고 여성공무원
의 대부분이 9급과 8급의 하위직에 있으며 상위직과 정무직에는 매우
적은 수가 있을 뿐이다. 또한 이들 여성공무원의 직종은 특정직 중의 교
육직과 기능직에 집중되어 있다. 이는 일반적으로 공무원법의 적용을 받
는 여성공무원이 사기업 근로자보다 평등한 고용조건에 있다고 인식되고
있지만 사기업과 마찬가지로 직종분리 현상과 하위직 집중 현상 등 사실
상의 차별이 있음을 의미한다.
이러한 현상은 정도의 차이는 있으나 세계의 많은 나라들이 공로 경험
하고 있다. 따라서 유엔여성차별철폐협약 이후 유엔의 여성정책적 노력
과 함께 많은 나라들이 여성공무원의 평등고용실현을 위하여 인사상의
여성차별 철폐를 위한 다양한 적극적 조치를 실시해 오고 있으며 많은
효과를 보고 있다.
그동안 우리나라에서는 공무원관계에서의 차별적인 규정의 개정 등 차
별철폐조치는 어느 정도 있었으나 평등실현을 위한 적극적 조치는 미진
하였다. 여성이 공무원으로 채용되는 데에서 부터 배치, 승진, 교육훈련
등 모든 임용단계에 서 평등한 고용이 실현되도록 정책적인 노력을 기울
여야 하는 것은 국가의 고용주로서의 의무이다. 또한 국가의 이러한 솔
선수범이 사기업에 미치는 영향력은 지대하다.
많은 정책은 행정을 담당하는 공무원들의 관료주의적 행정메카니즘에
의하여 영향을 받으므로 여성공무원이 행정의 각 분야, 모든 직급 수준
에 임용되어 각 업무의 담당자로서 일하는 것은 여성의 특별한 경험과
관심과 이익을 정책의 입안에서 집행까지의 과정에 반영시킬 수 있으므
로, 중요한 의미를 갖는다.
더구나 현재 정부는 세계화를 추진하면서 행정의 효율성과 생산성 제
고를 위하여 공무원 인사제도에 대한 개혁을 구상하고 있다. 국가의 행
정을 담당하는 공무원은 이제 남성만이 아니라 이미 1/4이상이 여성으로
구성되어 있으며 수적인 증가는 앞으로 계속될 전망이다. 따라서 이들이
공직에서 자신의 능력을 충분히 발휘하고 발전할 수 있을 때 국민에게
봉사하고 국가발전을 위해 기능할 수 있는 공무원제도가 확립될 수 있을
것이다. 그러므로 공무원의 효율적인 인사정책차원에서도 여성공무원의
평등고용실현은 반드시 필요하다.
따라서 본 고에서는 국가와 지방자치단체가 여성공무원의 평등고용실
현을 촉진시키기위하여 인사행정상 도입할 수 있는 방안에 대하여 논하
고자 한다. 이를 위하여 우선 여성공무원의 현황과 국가 및 지방자치단
체가 여성공무원의 평등고용을 실현하기위하여 적극적 조치를 실시해야
하는 의무의 법적 근거를 다룬다.
Ⅱ. 여성공무원의 현황
1. 공무원법상의 여성공무원(법적 평등)
헌법상의 공무담임권보장과 직업공무원제도의 원칙을 구체화하고 있
는 공무원관련법들은 성에 관하여 중립적이다. 따라서 여성공무원에게
차별적인 규정을 담고있는 규정은 있을 수 없다. 그러나 능력주의에 근
거하여 그 직이 요구하는 자격기준과 임용요건 등을 규정하는 하위법령
에서 합리적 근거없이 공무원을 지망하는 여성 또는 여성공무원을 차별
하고 있는 경우들이 있을 수 있다. 이에 관한 문제점들이 최근 많이 제
기되어 개선되었다. 그 실례를 보면 다음과 같다.
① 1989년 교환원, 사무보조원등의 여성전용직종에 대한 정년차별이 문제
되어 관련법령이 개정되었다.
② 남녀분리 채용시험에 의해 10-20%이내로 여성의 공무원채용을 제한할
수 있었던 공무원임용관련법령이 국가공무원은 1989년에, 지방공무원
은 1991년에 각각 개정되었다.
③ 1993년 공무원수당규정에서 남녀공무원에 대하여 차별적으로 지불되던
가족수당관련규정이 개정되어 여성공무원도 남성공무원과 동등하게 가
족수당을 받게 되었다
④ [국가유공자예우등에 관한 법률]에 근거하여 7급과 9급 공무원채용시
험에서 군복무를 마친 제대군인들에게 만점의 5%범위내에서 가산점을
부여하고 있는데,이 제도가 결과적으로 여성응시자들에게 합격의 기
회를 제한하고 있다는 문제가 제기되어 행정쇄신위원회에서 1994년
개선안이 마련되었다. 동제도는 군복무를 마친 제대군인에게 일정한
보상을 주기위한 제도였지만,결과적으로 군대복무의 의무가 없는 여성
들에게 불리하게 하는 효과를 가져온 경우이다.
이러한 일들이 발생하는 것은 공무원제도와 관련한 법들이 몰성적이라
는데에서 발생하는 문제이다. 즉 이 규정들을 제정할 때 공무원이라함은
남성공무원을 고려한 것이지 군대를 가지않는 여성이 고려되지 않은 것
이다. 따라서 실제로 평등한 공무원제도가 운영되기위하여는 남성공무원
과는 현실적으로 다른 여성공무원의 상황이 고려된 법이 마련되어야 한
다.
1994년 12월 공무원법개정시 육아휴직제와 가사휴직제가 도입된 것은
물론 이제도의 이용자가 남성,여성공무원 모두에게 해당하지만 육아와
가족에 관한 부담이 특히 여성에게 많이 지워지는 우리사회의 현실을 고
려한 것이라 할 수 있다.
결론적으로 여성공무원은 헌법상, 국가공무원법 등의 법률상 남성공무
원과 동등한 지위를 갖고 있다고 할 수 있다. 즉 여성공무원을 차별적으
로 규정하고 있는 법은 없다. 그러나 이들 법의 구체적 적용을 위한 하
위규정에서 합리적이지않은 기준을 여성공무원에게 적용한다든가, 남성
공무원과 현실적으로 다른 상황에 있는 여성공무원의 상황이 고려되지않
음으로서 차별적인 결과를 가져올 수 있으므로 이에 대한 점검이 필요하
다.
대부분의 법은 일반적으로 성중립적으로 규정하고 있어, 법률상 남녀
가 평등하다고 인식되고있으나 남녀가 각기 다른 생활조건에서 살고있는
사회에서는 그 법이 남녀에게 각각 다르게 영향을 미치게 된다.
예를 들어 근로자를 보호하는 노동관계법에서 출산기능을 갖는 여성근
로자를 고려하지 않은 법, 즉 아이를 낳지않고 현실적으로 육아에 대한
부담이 거의 없는 남성근로자를 근로자로 상정하고 만들어진 근로조건에
관한 법은 이법이 형식적으로는 남녀근로자를 평등하게 규정하고 있지만
결과적으로는 출산과 육아를 책임져야하는 여성근로자에게 불평등하게
적용되게 된다. 따라서 여성의 남성과 다른 삶의 상황이 고려되지않은
형식적으로 성중립적인 몰성적인 법은 불평등과 부당함을 야기시키는
결과를 가져온다.
이와같은 노동관계에서의 불평등을 적극적으로 해결하기 위하여 남녀
평등법이 제정되었다. 이와 마찬가지로 여성공무원에 대하여 현실적으로
존재하고 있는 차별적 상황을 극복하기 위하여 공무원인사행정관계법에
서도 여성의 현실을 고려한 입법적 노력이 필요하다.
2. 통계상의 여성공무원( 사실상의 불평등)
여성공무원현황을 통계를 통해 보면 다음과 같다.
가. 여성공무원 수
총무처연보와 공무원통계에 따르면 1974년에서 1993년까지 약 20년 동안
우리나라 총공무원수는 406,454명에서 869,680명으로 2.1배 증가하였다.
(표1) 공무원 연도별 정원통계
단위:명
----------------------------------------------------------------------
전체 남성공무원 여성공무원 여성비율(%)
----------------------------------------------------------------------
1974 406,454 346,013 60,441 14.8
1983 620,785 488,356 132,429 21.3
1988 726,089 557,416 168,673 23.2
1989 764,563 583,480 181,083 23.7
1990 780,870 587,102 193,768 24.2
1991 837,582 632,051 205,531 24.5
1992 871,527 648,356 223,171 25.6
1993 884,033 649,126 234,907 26.2
----------------------------------------------------------------------
자료: 1974,1983은 총무처,공무원통계, 1988-1993은 총무처, 총무처연보
통계 pp.40-41로 작성하였음.
전체공무원수의 증가현상과 함께 여성공무원의 수도 꾸준히 증가되어 왔
다. 여성공무원수는 1974년 60,441명에서 1993년 231,517명으로 거의 4배정
도 늘어났으며, 여성공무원의 비율은 74년 14.8%에서 93년 26.6%로 총 11.8%
증가하였다.
특히 1988년에서 1993년의 약 5년간 여성공무원은 전체공무원중 23.2%에서
26.6%로 약3.4%의 증가율을 보인다. 이러한 현상은 공무원시험에서의 남.녀
구분모집철폐 등 남녀차별철폐를 위한 법적, 제도적 노력 등의 결과라고 보
여진다.
여성공무원의 비율은 국가기관별로 보면, '93년 12월 현재 입법부의 여성
비율이 30.2%로 가장 높고 사법부의 여성비율이 21.7%로 가장 낮게 나타나고
있다.
행정부의 여성공무원비율은 26.6%이다. 그러나 수적으로보면 전체여성공무
원의 98.5%가 행정부에 근무하고 있다.
(표2) 국가기관별 여성공무원현황
단위:명
----------------------------------------------------------------------
1993 계 남 여 여성비율(%)
----------------------------------------------------------------------
전체 884,033 649,126 234,907 26.6
행정부 869,680 638,163 231,517 26.6
입법부 3,003 2,096 907 30.2
사법부 9,365 7,329 2,036 21.7
헌법재판소 165 117 48 29.1
중앙선거관리 1,820 1,421 399 21.9
위원회
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처, 총무처연보, 1994, pp.160-161.
또한 지방공무원중의 여성비율은 1988년 전체의 13.9%에서 1993년 24.8%로
10.9%의 증가율을 보여 국가공무원보다 높은 증가율을 보이고 있다. 1993년
6월 현재 전체지방공무원중 여성비율은 24.8%이다.
(표3) 전체,국가,지방여성공무원 현황
단위:명
----------------------------------------------------------------------
1988 1993
계 여성 여성비율(%) 계 여성 여성비율(%)
----------------------------------------------------------------------
전체 756,978 157,231 20.8 884,033 234,907 26.2
국가 468,250 125,150 26.7 549,188 161,112 29.3
지방 215,488 30,043 13.9 302,821 60,223 24.8
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처(1989), 「공무원통계」, pp.68-79.
총무처(1993), 「공무원통계」, pp.70-79.
나. 직급별 여성공무원 현황
일반직 1급에서 9급까지의 여성공무원의 직급별 분포를 보면 전체여성공
무원수의 증가에 비해 상위직(1급에서 3급)여성공무원의 수도 조금씩 늘고는
있으나 그 비율은 여전히 극히 낮다. '93년 12월 현재 통계에 따르면 행정
부공무원 중 1급에서 9급까지의 여성공무원은 전체의 17.1%에 해당한다. 그
러나 상위직인 1급에서 3급까지는 12명으로 1.0%에 불과한 반면 8급에서 9급
은 전체비율로는 29.0%에 달한다. 전체 여성공무원 8급과 9급에 차지하는 비
율은 무려 71.5%에 달한다. 이는 대부분의 여성공무원들이 하위직급에 종사
하고 있음을 보여주고 있다. 이와 같은 하위직 집중현상은 일반사기업에서의
현상과 유사하다고 할 수 있다.
(표4) 일반직 직급별 여성공무원 현황(1993년 12월 현재)
단위:명
----------------------------------------------------------------------
총수 여성수(구성비) 여성비율(%)
----------------------------------------------------------------------
계 265,714 45,554(100.0) 17.1
1급 70 -
2급 426 3 0.7
3급 610 9 1.4
4급 5,075 84( 0.1) 1.6
5급 19,524 329( 0.7) 1.6
6급 61,346 3,001( 6.5) 4.8
7급 66,573 9,524(20.9) 14.3
8급 66,624 15,709(34.4) 23.5
9급 45,466 16,895(37.0) 37.1
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처(1994), 총무처연보, p.160.
국가공무원과 지방공무원으로 구분하여 살펴보면, 일반직국가공무원 중
11.9%가 여성공무원인데, 이 중 상위직인 1-3급은 12명으로 1.3%에 불과한
반면 8-9급인 하위직급은 19.2%를 차지하고 있다. 일반직 지방공무원은
20.2%의 여성공무원중 1-3급에 해당되는 여성은 전무하며 8-9급의 비율이
34.5%이고 전체지방여성공무원의 74.4%가 8-9급에 종사하고 있다. 하위직
집중현상은 지방여성공무원이 국가공무원의 경우보다 더욱 심하다는 것을 알
수 있다.
(표 5) 직급별 여성공무원현황(행정부 소속, 1993년 12월 현재)
단위:명
-------------------------------------+--------------------------------
국가공무원 | 지방공무원
합 여성수(구성비) 여비(%)| 합 여성수(구성비) 여비(%)
-------------------------------------+--------------------------------
계 88,145 10,504(100.0) 11.9 | 170,698 34,609(100.0) 20.2
1급 65 - - | 4 - -
2급 366 3 0.8 | 14 - -
3급 412 8 1.9 | 149 - -
4급 3,222 54( 0.5) 1.6 | 1,355 28 2.0
5급 8,466 145( 1.3) 1.7 | 10,184 172( 0.4) 1.6
6급 21,018 989( 9.4) 4.7 | 38,866 1,878( 5.4) 4.8
7급 19,878 2,639(25.1) 13.2 | 45,625 6,769(19.5) 14.8
8급 21,519 3,412(32.4) 15.8 | 43,263 12,183(38.5) 28.1
9급 13,199 3,254(30.9) 24.6 | 31,238 13,579(39.2) 43.4
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처(1994), 총무처연보, p.162.
(표6) 행정부소속 별정직직급별 여성공무원 현황
----------------------------------------------------------------------
구분 전체 여성 비율 국가 여성 비율 지방 여성 비율
-----------------------------------------------------------------------
별정직 5,843 394 6.7 1,001 61 6.0 4,842 333 6.8
5급이상
별정직 11,858 5,602 47.2 3,113 595 19.1 8,745 5,007 57.2
6급이하
-----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처(1994), 총무처연보, p.160.
직급별 불균형현상은 여성공무원이 상대적으로 많은 별정직 직급을 살펴보
았을때도 마찬가지이다. 전체별정직 공무원중 여성공무원비율은 5급이상의
경우 6.7%에 불과하며, 이를 다시 국가공무원과 지방공무원으로 나누어 보면
각각 6.0%, 6.8%이다. 반면 6급이하의 경우에는 47.2%를 차지하고 있으며,
이중 국가공무원은 19.1%, 지방공무원은 57.2%로 하위 별정직 지방공무원 중
여성은 비율이 특히 높다. 이중 지방공무원은 57.2%의 높은 비율을 나타내고
있다.
다. 직종별 여성공무원 현황
여성공무원의 직종별 편중현상도 두드러진다. 1993년 6월 현재 행정부
여성공무원비율은 26.0%이지만 이 중 일반직여성공무원의 비율은 11.7%에 불
과하다. 이는 전체 여성공무원수의 증가에도 불구하고 일반직 공무원의 경우
여전히 남성공무원 위주로 되어 있음을 보여주고 있는 것이다. 또한 고용직
의 경우 무려 82.5%가 여성이고, 특정직의 경우도 34.8%가 여성으로 직종별
편중 현상이 두드러지고 있다.
여성이 33.4%를 차지하고있는 특정직의 경우도 교육공무원을 이루고있는
교육직은 45.9%가 여성이지만, 경찰직,소방직,외무직,검사직등은 극히 적은
여성비율을 나타내고 있다.
(표 7) 특정직종 여성공무원현황
단위:명
------------------------------------------------------------
총원 여성 여성비율(%)
-------------------------------------------------------------
계 385,625 128,906 33.4
교육 277,515 127,491 45.9
경찰 89,686 1,232 1.3
소방 16,363 140 0.8
외무 1,172 37 3.1
검사 889 6 0.6
------------------------------------------------------------
자료: 총무처, 총무처연보, 1994, p.160.
지방여성공무원은 1988년 전체의 13.9%에서 1993년 24.8%로 10.9%의 증가
율을 보여 여성공무원 평균증가율 6%를 넘는 높은 증가율을 보인다. 특히 별
정직의 증가는 44.0%로 높게 나타나고 있다. 그러나 여성공무원의 직종별상
황은 1993년 6월현재 전체지방여성공무원비율이 24.8%인데 비해, 일반직의
경우 19.9%로 나타나고 있다.
지방여성공무원의 경우 별정직의 비율이 44.0%로 매우 높은데 이는 1988년
과 1991년 시.도 가정복지국의 신설과 시.군.구 가정복지과의 승격과 함께
국장,과장을 여성으로 임명하는 등 별정직 여성공무원이 증원된 때문이다.
라. 여성공무원의 연령, 재직연수, 학력
여성공무원에 관한 일반적 현황으로 연령,재직연수,학력등을 남성공무원과
비교해 보면 다음과 같다.
1) 여성공무원의 평균연령은 거의 모든 직급에서 남성공무원에 비해서
낮다. 이러한 이유는 약3년간의 군복무기간이 가져오는 격차가 한 원
인일 수 있고 또한 여성공무원의 증가가 최근에 많이 이루어졌기 때
문이다.(주: 상세한 것은 한국여성개발원(1995), P.47 이하 참조.)
2) 여성공무원의 재직년수를 보면 재직년수 5년미만의 여성공무원이 전
체여성공무원의 56%를 차지하고 있고, 5년미만 전체공무원의 32.2%
가 여성이다. 또한 30년이상을 재직한 비율은 1.9%로 최근에 임용
된 여성공무원이 많은 것을 나타내고 있다.
3) 여성공무원의 학력을 보면, 여성공무원중 대졸이상의 학력은 49.5%
인데 이는 남성 32.6%에 비해 크게 높은 비율로서 여성공무원의 학력
이 남성공무원보다 더 높은 것을 의미한다.
마. 사실 불평등한 현황
앞에서 여러통계를 통하여 여성공무원의 수적 증가,하위직급에의 편중,특정
직종에의 편중상황을 보았다.이는 일반적으로 공무원법의 적용을 받는 여
성공무원이 사기업근로자보다는 평등한 고용조건에 있다고 인식되고 있지만,
여성공무원의 고용관계에도 구조적 차별이 존재하고 있음을 나타낸다. 이렇
게 통계를 통하여 밝혀지는 구조적 차별은 여성공무원을 차별대우하는 과정
이나 방법이 개별적으로는 대부분 파악하기도 어렵고 구체적으로 입증하기
도 어렵다. 이러한 차별을 극복하기위하여는 법적으로 차별이 없다는 의미의
법적 평등은 평등을 위한 필요불가결의 전제일 뿐 그것 자체로 평등의 목표
가 실현되는 것은 아니므로 충분하지 않다. 법은 평등의 내용을 담을 그릇
이며, 그속을 어떻게 채우느냐의 문제가 중요하다. 법적 평등은 남성,여성
그리고 사회정책 및 경제정책 등에 대한 평등실현의 필요조건일 뿐이다. 법
규정이 인간의 의식과 행위를 변화시키는 데 영향을 미치기는 하지만, 남
녀평등의식과 같이 과거의 긴 역사와 전통,문화속에서 깊이 형성된 남녀차별
적 사고와 관행속에 쌓여있는 차별적인 것들을 변화시키기 위한 구체적인 정
책이 필요하다.
Ⅲ. 평등고용실현 의무의 법적 근거
국가 및 지방자치단체가 여성공무원의 평등고용을 실현하기 위하여 인사행
정상의 적극적 조치를 취해야 할 의무는 헌법과 유엔여성차별철폐협약에 근
거한다.
1.헌법실현의무
가. 헌법상의 평등권 명령의 실현
현행 헌법은 전문에서 "정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각
인의 기회를 균등히 하고, …… 국민생활의 균등한 향상을 기하고"라고 규정
하고 있으며, 제 11조 제 1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지
성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생
활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 이는
법앞의 평등과 성차별 금지를 선언한 양성평등의 원칙조항으로서 1948년 제
헌헌법 때부터 보장해 온 내용이다. 양성평등에 관한 헌법상의 이 기본원칙
의 효력에 의하여 입법권자와 법률적용기관은 평등원칙 준수의무를 가지게
된다. 그리고 양성평등 원칙에 위배되는 법률, 법령, 관습법 등은 무효이
다.
특히 헌법 제 11조 제 1항이 보장하고 있는 평등권은 모든 생활영역에 균
등하게 참여할 수 있는 기회를 보장함으로써 기본권 실현의 방법적 기초가
되는 것으로 사생활과 정신생활영역은 물론 정치, 경제, 사회, 문화생활 영
역에서 헌법 제 10조가 규정하고 있는 인간의 존엄과 가치를 실현시키기 위
한 헌법상의 모든 기본권의 보장에 있어서 여성은 남성과 동등하게 모든 기
본권의 주체가 된다.
따라서 우리 헌법은 명문으로 "남성과 여성은 평등한 권리를 가진다"는
명문의 규정은 없지만, 헌법 제 11조 제 1항의 규정 목적을 볼 때 사실상의
평등지위를 실현하기 위한 차별금지로서 차별금지 명령과 평등지위 명령을
다 포함하는 평등권 명령으로 보아야 한다. 즉 개인의 주관적 권리로서의
평등권 뿐만 아니라 실질적 평등 실현의 객관적 권리로서의 평등권까지를 포
함하며 여성, 남성의 성 그룹의 평등권적 관계의 실현을 포함한다.
따라서 여성에 대한 사회적 차별의 존재는 평등권 실현을 위한 성특정적
규정의 제정을 정당화한다. 즉 사회적 불평등시에 법적 평등대우의 제한은
평등에 반하는 상황을 정당화한다. 이는 "규범 실현을 위한 규범훼손
(Normdurchbrechung zur Normverwirklichung)" 또는 "사실상의 평등을 원하
는 자는 법상의 불평등을 참아야 한다"는 것과 같은 의미가 된다.
이 양성평등의 원칙은 각 생활영역에 따른 개별적 평등조항에서 구체적으
로 명문화 되어 있다(주:헌법 제24조, 제25조, 제34조 제3항, 제32조 제4항,
제36조 제1항 등). 특히 정치적, 공적 생활영역에 대하여 헌법 제 24조,
25조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권과 공무담임권을 가진
다고 함으로써 정치적, 공적생활 영역에 있어서의 남녀평등의 참여기회를 보
장하는 헌법적 근거이다. 특히 공무원과 관련하여 헌법 제 25조는 "모든 국
민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다"고 규정함으로써 법
률이 정하는 요건에 따라 모든 국민은 공무원이 될 수 있음을 분명히 하고
있다.
헌법이 보장하고있는 공무담임권은 모든 국민에게 누구나 그 능력과 적성
에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장한다는 뜻으로 공직취임
에 관한 기회균등의 보장을 내용으로 한다. 따라서 공무원선발에서 능력과
적성 등 해당 공직이 요구하는 직무수행능력과 무관한 성별을 이유로 어떠한
차별도 허용되지 않는다.
이 헌법정신은 대통령선거, 국회의원선거, 지방자치선거 등에 관한 공직
선거 및 선거부정방지법, 국가공무원법, 지방공무원법, 교육공무원법 등에
규정되고 있다.
헌법은 그 시대의 생활감각, 시대사상을 최대한 반영하고 현실적인 생활
관계를 최대한 표시함으로써 생활규범의 실효성을 가져야 하나 생활규범으로
서의 헌법기능이 약화되고, 동시에 사회형성적인 헌법의 규범성이 본래의 과
제를 다하지 못할 때 헌법규범과 헌법현실과의 괴리가 발생한다.
헌법규범과 일상생활의 일치는 정치적, 사회적 과제로써 국가는 헌법의지를
갖고 생활 속에서 양성평등이 실현될 수 있도록 적극적인 지원과 보호에 관
한 구체적인 정책을 수립할 의무를 갖는다.
나. 사회국가원칙의 실현 : 근로자인 여성공무원의 평등고용실현
우리 헌법은 사회국가원리를 명문으로 규정하고 있지는 않으나 "사회적 기
본권"을 규정함으로써 사회국가원리를 간접적으로 표명하고 있다.
사회국가원리는 자유민주주의 국가원리에서 나오는 사회적 모순과 불평등
을 극복하기위하여 인간의 존엄성과 사회정의 실현을 목표로 실질적 자유와
평등을 도모함으로써 모든 사회구성원들에게 인간다운 생활을 보장해주는 것
이 국가적 목표이며, 이를 위하여 국가가 일부 시민생활의 자유를 제한하더
라도 이를 사회공공의 이익실현을 위한 것으로 정당화하고, 이를 위한 구체
적, 제도적 장치를 마련해가는 것을 내용으로 한다.
따라서 사회국가원리에서의 평등원칙은 형식적인 평등의 보장이 아니라
실질적인 평등의 보장을 의미한다. 형식적 평등이란 모든 사람이 법적으로
동일한 권리를 갖는다는 것을 의미하며 실제로 모든 사람이 사용할 수 있는
지 없는지에 대한 고려가 없으며, 실질적인 힘의 관계는 입법자에게 중요하
지 않다. 그러나 사회국가원리가 의미하는 실질적 평등이란 사회적 약자가
사회적 강자보다 실제 자유와 권리를 덜 향유하지 않도록 입법자가 배려할
의무를 갖는다.
그래서 국가는 고용계약에서 기업주와 일자리를 찾는 근로자 사이의 사회
적 힘의 차이를 고려하여 최소한의 근로조건을 확정하여 근로자를 보호하며,
임대인과 임차인의 사회적 힘의 불균형을 고려하여 임차인의 보호에 관한 법
을 제정하는 것이다. 이러한 입법은 물론 자유주의의 법제도적 상징인 계약
의 자유원칙을 현저하게 제한한다. 그러나 이 규정들은 소수의 사회적 권력
자에 의한 자유의 남용을 저지하여, 자신의 이익을 자력으로 관철할 수 없었
던 많은 사회적 약자에게 실질적인 자유의 증가를 가져오므로 대다수의 자유
의 감소가 아니라 자유의 증가를 가져온다.
이러한 사회국가원리는 국가의 사회적 의무성과 기본권의 사회적 기속성
을 그 내용으로 하게 된다. 즉 모든 국가조직은 필요에 따라 사회법적인
제도의 적응을 위한 배려를 해야 할 의무를 갖는다는 것과 기본권은 모든 사
람을 위하여 가능한한 동일한 양의 실질적 자유를 보장하는 것으로 해석되어
야 한다는 것이다.
그러므로 특히 경제적 생활영역과 교육기회에서의 여성에 대한 평등권의
적극적인 지원과 보호를 위한 국가의무는 이 사회국가원칙에서 나오므로, 평
등권 실현을 국가의 헌법적 의무로 인정하면 앞에서 본 바와 같은 여성의 경
제활동과 고용, 교육에서의 불평등상황을 국가가 그냥 자유로운 해결에 방치
하고 단순히 평등에 반하는 침해만을 소극적으로 다루는 것은 불충분하다.
평등권 실현은 이보다 더 나아가서 적극적인 국가의 조정, 간섭을 필요로 한
다.
따라서 우리 헌법상의 평등권 조항은 차별금지 뿐만 아니라 여성의 사실상의
평등권 실현을 포함하므로, 법적 평등만으로 공무원고용관계에서 근로자인
여성공무원들이 사실상의 평등을 이루지 못하는 경우, 즉 여성에 대한 구조
적 차별이 존재하는 경우 남녀의 사실상의 결과의 평등조건을 위한 임시적
조치가 정당화될 수 있다. 여성이 집단으로 받고 있는 사회구조적 차별은
여성 개개인의 책임이 아니므로 평등실현을 위한 부담을 여성 개인이 지게
할 수는 없기 때문이다. 즉 남성에게는 같은 방법으로 작용하지 않는 장애
로 인하여 여성이 직업교육의 기회에서, 채용에서, 승진에서, 기타의 근로조
건에서 평등지위를 이룰 수 없는 상황이 특별한 조치의 요구의 근거이다.
다시 말하면 사회적 현실이 헌법상의 평등권 명령을 공허하게 만든다면 국가
는 사회현실에서 평등권의 결여를 조정하기 위하여 관여해야 하는 의무를 갖
는 것이다.
다. 민주국가원칙의 실현 : 공무담당자인 여성공무원의 대표성 증진
우리 헌법은 국민 주권의 이념을 실현하기 위하여 자유민주주의 원리를 채
택하고 있다. 민주주의는 자유, 평등, 정의의 가치를 국민의 정치참여를 통
하여 실현하는 정치형태이다. 따라서 국민의 정치참여를 실질적으로 보장하
기 위하여 국민투표제도, 대의제도, 선거제도, 복수정당제도, 민주적 공무원
제도, 지방자치제도 등의 민주주의 구현을 위한 기본 제도를 마련하고, 국민
들이 각종 선거, 국민투표, 정치활동, 정책비판, 여론형성 등의 방법으로 참
여하는 것을 보장하고 있다.
자유민주적 기본질서란 국민 다수의 의사에 의한 국민의 자치, 자유, 평
등의 기본원칙에 의한 법치주의적 통치질서이다.
이를 위한 대의정치로서의 의회정치는 국민에 의하여 선출된 의원들로서
구성되는 의회가 집행부와 권력적 균형을 유지하면서 국가의 정책결정과정에
입법 등의 방식으로 참여하는 정치원리이며, 의회는 국민의 다양한 의사와
이해관계를 통합, 조정하고 각계각층의 요구를 수렴하여 국가 정책결정과정
에 반영하는 정치적 기능을 한다.
또한 정당은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추
진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형
성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직으로서 국민의 의사와 국가
의 의사를 중개하는 중개체 역할을 한다.
특히 오늘날과 같은 다원주의적 민주사회에서는 국가행정에 가능한 한 광
범위하게 관련이해가 상반되는 각종 집단의 의사를 반영하기 위하여 각종의
공공위원회를 설치, 운영하고 있다.
자유로운 이해의 조정과 조직은 다원주의적 민주주의의 기본원칙이며, 다
원주의적 민주주의에서의 민주적 대표는 집단이익의 대표를 포함한다. 따라
서 각각의 특별한 이익이 가능한한 많이 반영되게 하기 위하여 가장 확실한
보장은 그들의 이익을 대변하는 모든 집단의 대표가 직접 참여하는 것이다.
그러므로 사회에서의 모든 관련집단의 이해가 대표되어야 하는 의회, 정
당, 공공위원회 등에 집단대표성에 따른 집단의 기본권이 인정되며, 이러한
조직에서의 양성의 평등권적 대표성의 보장은 평등권 조항의 내용에 포함된
다.
특히 공무원제도에서의 대표성보장에 관하여는 대표관료제이론 에서도
이를 뒷받침하고 있다.
대표관료제란 모든 사회집단들이 한 나라의 인구전체안에서 차지하는 수
적 비율에 맞게 관료조직의 직위들을 차지해야한다는 원리가 적용되는 관료
제로서,민주적 가치를 정부관료제에 접목시키고 국민의 정치적 대표과정을
보강하기 위해서 그리고 비혜택집단의 고용기회확대를 위해서 개발된 이론이
다.
따라서 동 이론은 사회적 정치적으로 전체국민을 대표하는 공무원을 선
발함으로써 인사행정에서의 대표성을 보장하기위한 노력을 요구한다. 그러므
로 인종,성,신분,계층등 여러기준에 의하여 분류되는 부문별 인력을 국가행
정에 고루 흡수하는 인적 대표성을 갖게되며, 이를 통하여 각 집단의 사회
적 형평성이 제고된다.
동 이론은 의도적 비의도적 차별이 전혀 없는 임용체제의 구축을 통하여
고용평등조치를 취해오고 특히 과거의 차별로 인한 현재의 불평등효과를 제
거하기 위하여 비혜택 집단인 흑인, 여성등에게 적극적인 채용과 승진을 유
도해 온 미국에서 발전되었다.
우리나라 현행 직업공무원제도의 기본원칙인 실적주의도 민주적인 가치인
대표성의 실현이라는 공익의 추구와 임용기회의 형평성을 보장하려는 본래
적인 이상을 가지고 있다. 따라서 사회전체가 사회적인 형평성에 대한 인식
이 높아질 때 까지 임시적,한시적 조치로서 실적주의의 한계를 극복하고
민주적 가치인 여성의 대표성을 보장하기위하여 적극적인 기회균등의 보장
과 기존차별의 효과를 제거하기위한 공무원인사정책이 필요하다.
국민의 정치적 의사형성에 중요한 역할을 하고 관련 이해관계를 통합.조
정하여 국가의 중요한 정책결정을 준비하고 결정하고 집행하는 국가행정의
담당자인 공무원관계에서 여성들이 특정분야와 특정직급이외의 거의 모든
분야와 직급에서 과소대표되어 있는 상황에서 여성공무원들이 스스로
평등한 고용 여건을 만들기는 어렵다.
따라서 공무원 인사정책에서 여성공무원이 모든 분야와 모든 직급에서 그
대표성을 증진할 수 있도록 하기 위한 조치는 우리 헌법의 민주국가원칙에
서 또 하나의 정당성을 찾을 수 있다.
2. 유엔여성차별철폐협약의 이행의무
유엔 여성차별철페협약은 조약 제 855호로서 우리나라 헌법 제 6조에 근거
하여 국내법과 동일한 효력을 갖는다.
동 협약은 전문에서 "본 협약 당사국은 …… 국가의 완전한 발전을 위해
서는 여성이 모든 분야에 남성과 평등한 조건으로 최대한 참여하는 것이 필
요함을 확신하고, …… 남성과 여성사이의 완전한 평등을 달성하기 위하여는
사회와 가정에서의 여성의 역할 뿐만 아니라 남성의 전통적 역할에도 변화가
필요함을 인식하고 …… 다음과 같이 합의하였다"고 명시하였다. 그리고 이
기본정신에 근거하여 동 협약 제 4조 제 1항에서는 "남성과 여성사이의 사실
상의 평등을 촉진할 목적으로 당사국이 채택한 잠정적 특별조치는 본 협약에
서 정의한 차별로 보지 아니하나, 그 결과 불평등 또는 별도의 기준이 유지
되어서는 결코 아니된다. 기회와 대우의 평등이라는 목적이 달성되었을 때
이러한 조치는 중단되어야 한다."라고 규정하고 있다. 동 규정은 할당제와
같은 적극적 조치의 합법성을 분명히 하고 특별조치로서의 적극적 조치의 한
시성을 규정하고 있다.
동 조항의 기본 정신은 "여성에 대한 모든 형태의 차별을 규탄하고 여성
에 대한 차별을 철폐하기 위한 정책을 모든 적절한 수단을 통해 지체없이 촉
진하여야 한다"는 협약 당사국의 의무를 규정한 제 2조, 특히 "여성에 대한
여하한 차별행위 또는 관행에 따르는 것을 삼가며 공공당국과 기관이 동의무
와 부합되게 행동하도록 확보할 것"을 규정한 (라)항을 비롯하여, "당사국은
여성이 남성과 동등하게 인권과 기본적 자유를 행사하고 향유하는 것을 보장
하기 위한 목적으로 모든 분야, 특히 정치적, 사회적, 경제적 및 문화적 분
야에서 여성의 완전한 발전 및 진보를 확보해 줄 수 있는 입법을 포함한 모
든 '적절한 조치'를 취하여야 한다"고 규정한 제 3조에 담겨 있다.
또 "당사국은 다음을 위하여 모든 적절한 조치를 취하여야 한다. (가)
일방의 성이 열등 또는 우수하다는 관념 또는 남성과 여성의 고정적 역할에
근거한 편견, 관습 및 기타 모든 관행을 없앨 목적으로 남성과 여성의 사회
적 및 문화적 행동양식을 수행할 것 ……"을 규정한 제 5조 및 개별적 영역
에서의 평등실현을 다루고 있는 제 6조 이하 제 16조까지에서(제14조 제외)
각 당사국은 "입법을 포함한 모든 적절한 조치를 취하여야 한다"는 국가의
의무사항에서 적극적 조치를 강조하고 있다.
특히 "당사국은 국가의 정치적 및 공적생활에서 여성에 대한 차별을 철
폐하기위하여 모든 적절한 조치를 취하여야 하며, 특히 남성과 동등한 조건
으로 다음의 권리를 여성에 확보하여야 한다"고 규정하고 있는 제7조는 (나)
항에서 "정부정책의 입안 및 동 정책의 시행에 참여하며 공직에 봉직하여 정
부의 모든 직급에서 공공직능을 수행할 권리"를 강조하고 있다.
동 협약을 통하여 유엔은 남성과 여성 사이의 고정적 역할분담에 대항
하여 여성의 완전한 발전가능성 속에서 사실상의 평등을 이룰 때까지 한시적
으로 적극적 조치를 허용하는 것을 분명히 하고 있다.
따라서 유엔 여성차별철폐위원회도 그동안의 각국의 국가보고서에 근거하
여 많은 나라가 차별적 법의 폐지 또는 개정에는 상당한 진전을 이루었으나
사실상의 남녀평등이 이루어지지 않았으므로 협약의 완전이행을 위하여 사실
상의 평등을 추진하기 위한 조치를 소개하고 있는 것에 주목하면서 1989년
제 7차 심의회의에서 이에 관한 일반권고를 채택했다. 동 권고는 남녀의 사
실상의 평등촉진을 위하여 동 협약 제 4조 제 1항에 근거하여 "교육, 경제,
정치 및 고용에의 여성참여를 증진하기 위한 적극적 조치, 우선대우, 또는
쿼터제와 같은 임시적 특별조치를 보다 많이 활용할 것"을 각국에 권고하고
있다.
그러므로 우리나라 정부는 동 협약중 특히 제 2 조 (라)항, 제 3조, 제
4조, 제 7조(나)항, 제 11조등에 근거하여 공무원관계에서의 법적, 그리고
사실상의 모든 형태의 여성차별철폐에 관한 적극적 조치를 실시할 의무를 가
진다.
Ⅳ. 인사행정 방안
여성의 경제활동참가율도 매년 늘어 1993년 현재 47.2%이며, 여성의 교육
수준도 계속 향상되고 있다. 이와 함께 여성공무원의 수도 계속 증가하여 전
체공무원의 4분의 1 이상이 되었고, 정보화시대로의 변화, 복지국가기능의
강화 등 미래사회의 발전방향을 볼 때 여성의 행정 참여는 더욱 확대 될
전망이다. 특히 우리나라의 지방자치실시와 함께 지방행정에의 여성참여는
더욱 더 확대 될 것이다. 그러나 이러한 수적인 증가현상에 근거하여 현재의
불평등한 여성공무원의 고용현황이 점차 나아질 것이라는 것은 단순한 희망
일 뿐이다.
법적, 제도적 차별의 철폐와 함께 사람들의 성차별적 인식의 변화와 여성의
능력발전과 직업능력의 향상조치 그리고 직장과 가정의 이중부담의 경감조치
등이 함께 이루어져야 한다. 현존하고 있는 사실상의 차별은 법규범의 문제
이기보다 사회적,심리적,문화적 차원의 프리즘적 현상이므로 이의 극복을
위한 적극적 지원조치가 필요하다.
따라서 공무원사회에 내재되어있는 여성에 대한 편견적 인식과 태도를 수정
하고, 여성공무원들이 모든 임용단계에서 평등한 기회와 복무조건을 갖고 자
신의 능력을 충분히 발휘하고 발전할 수 있도록하며, 공직에서의 여성의 대
표성을 증진할 수 있도록 하기 위하여 여성공무원의 평등고용실현을 촉진할
수 있는 인사행정 방안을 제언하고자 한다.
1. 종합적 조치
가. 국가, 지방자치단체별 여성공무원 지원계획 수립
헌법상의 평등권명령을 이행하고, 유엔여성차별철폐협약의 가입국으로서의
의무를 국가가 솔선 수범하기위하여, 공무원인사행정에서의 남녀평등실현을
위한 여성공무원의 지원계획을 실천의지를 갖고 장기적인 목표하에 체계
적으로 수립하여야 한다.
우선 국가공무원의 인사행정을 주관하고있는 총무처의 계획과 지방공무원
의 인사행정을 아직은 주관하고 있는 내무부의 계획이 우선 있어야하고 이에
따른 이행계획을 각 부처와 하부기관이 세워야 한다.
1993년 9월 내무부가 여성공무원인사운영지침을 그리고 동년 12월 총무처
가 여성공무원인사관리지침을 작성하여 관련부처에 시달한 바 있으나 동
지침은 그 내용이 구체적이지 못하며 하나의 권장사항으로 법적 기속력이
없어 그 이행이 보장되지 않는다.
따라서 앞에 설명한 여성공무원의 평등고용실현을 위한 국가와 지방자치단
체의 의무에 대한 인식하에 정부의 정책적 의지가 담긴 기속력 있는 계획이
수립되어야 한다.
이를 위하여는 ① 헌법과 유엔여성차별철폐협약에 근거한 국가의 의무를
공무원법에 구체적으로 규정하는 것이 효과적이다. 즉, 국가,지방자치단체는
여성공무원의 평등고용을 실현하여야한다는 의무규정과 이를 위하여 여성지
원계획을 수립하여야하며,동계획에는 적극적조치를 포함한다는 내용의 규
정이면 충분하고 상세한 것은 대통령령에 위임할 수 있다.
② 특히 이러한 계획이 수립되면, 동 계획의 이행을 위한 정책을 개발하고
감독하고 평가하는 등의 계획을 관장할 부서와 인력에 대한 계획도 함께
필요하며,③ 동 계획의 이행보고서를 대통령에게 제출하게하는 것도 한 방
법이다. ④ 또한 이러한 보고의무에는 지원계획에 따른 지원조치와 임용, 승
진, 교육훈련 등 여성공무원현황에 대한 통계가 함께 작성되도록함으로써 공
무원관련 통계의 성별통계화도 함께 이룰수 있다.
현재 총무처의 인사통계보고규칙에 의하면, 공무원정,현원통계와 공무원
임용통계를 6월과 12월 반기별로 보고하게 되어 있으나 성별구분이 없어, 여
성공무원관련 통계자료화의 어려움이 크다. 시급하게는 우선 동 규칙의 보고
양식을 성별 통계가 이루어지도록 개정하는 것이 필요하다.
따라서 아래에서 제안하는 지원방안은 동 계획이 수립 될 경우 담을 수 있는
내용들이다.
나. 여성공무원의 고충처리전담부서의 설치
사무직여성의 노동상담을 하고 있는 여성민우회상담실에도 여성공무원의
상담사례가 적지만 있다. 1992년 3건, 1993년 3건, 1994년 8건으로 1994년
의 경우 전체상담의 약 3%라고 한다. 내용은 폭행, 성희롱, 모성보호(출산휴
가,육아휴직), 채용(여경:키157이상,47킬로 이상의 조건, 국방부:미혼 조건)
과 관련한 사항들이다.
또한 여성단체협의회 근로여성고발창구에도 여성공무원의 상담사례가 적지
않다. 1994년 접수된 전화상담이 총 117건이었는데, 이 중 여성공무원의
상담이 11건이었다고 한다. 내용은 별정직의 부당해고, 공무원융자요건중 세
대주요건에 대한 부당성,안기부 공채시의 모집차별, 7급 군복무가산제, 언어
폭행, 성희롱등에 관한 사항으로 다양하다. 여성공무원이 이렇게 민간단체에
상담을 하는 일 또한 쉬운일이 아니므로 이정도의 상담사례가 있다는 것은
여성공무원들에게 고용관련문제에 대한 상담의 필요성이 꽤 있다고 보아도
될 것이다. 또한 기존 여성공무원 관련조사에서도 여성공무원들이 인사상의
불이익을 당해도 이를 문제삼기 어려운 조직의 분위기와 제도적 장치가 없음
을 문제로 제시하고 있다.
현행법상 공무원은 체신부, 철도청 등의 일부 공무원을 제외하고는 노동
조합을 결성할 수 없으므로 자신의 불이익에 대해 조직적으로 대응할 방법은
없다. 물론 위법,부당한 행정행위로 인한 자신의 권리침해가 있었다면, 행정
소송에 의한 구제절차가 있기는 하다. 또한 아래에 설명하는 고충심사위원회
제도도 있다. 그러나 대부분의 여성공무원들이 경험하는 차별은 위법, 부당
등이 명백하기보다는 그렇지않은 경우가 더 많다. 사안에 따라서는 입증하기
도 어렵다. 따라서 여성공무원의 평등고용실현을 위해 이들의 다양한 인사상
의 불이익과 문제들을 상담, 자문하고 해결을 도와줄 수 있는 전담부서가
필요하다. 이 기구는 우선은 중앙에 총무처와 내무부에 둘 수 있으며, 지방
자치단체는 시,도의 광역지방자치단체에 설치하고 점차 확대해 가며, 여성
정책전담부서와 연계하여 생각할 수도 있다.
동기구의 설치는 앞의 공무원지원계획과 함께 고려될 수 있다.
다. 인사결정부서에의 여성참여증진
공무원의 인사와 관련한 주요결정을 하는 위원회, 기관과 부서에 여성이
참여하여 여성공무원의 입장과 그들의 권리를 고려하게 할 수 있는 조치가
수반되어야 한다. 이는 여성공무원이 고위직급에 많아지면 자연히 이루어질
영역도 있지만 현상황에서도 고려되어야 한다. 중앙승진심사위원회, 보통승
진심사위원회, 지방 인사위원회 및 각 부처 인사관련 위원회 등의 위원회조
직에 우선은 적어도 여성위원1명을 임명하는 조치에서부터 시작하여 여성공
무원의 비율만큼 참여하도록 하는 할당제가 요구된다. 특히 각 부처나 기관
의 총무과, 인사과 같은 인사관련부서에도 여성은 거의 배치되어있지않은
데, 배치할당제와 관련하여 인사관련 부서에 여성공무원이 여성공무원의 비
율만큼 배치되도록한다. 또한 각종 시험관련 위원회에도 동 조치는 필요하
다.
2. 평등고용의 여건 마련을 위한 조치
가. 의식변화를 위한 조치
1) 남성공무원의 의식변화를 위한 프로그램의 제도화
이미 1990년부터 국가 및 지방자치단체의 공무원등에 대한 평등의식교육이
실시되고는 있다. 1993년 현재 46개 기관중 16개 기관에서 동 교육을 실시했
으며,1993년에만 38개 과정에서 8654명이 교육을 받았다고 한다. 이는 1992
년에 비해 두배이상의 인원이 교육을 받은 셈이다. 그러나 동교육은 정규과
목이아니라 1-2시간의 특강형식으로 운영되고있는데 1-2시간의 일회용강의로
사람의 의식의 변화를 기대하기는 어렵다.
여성공무원의 평등고용실현에 가장 큰 장애가 되고 있는것은 여성공무원
의 대부분의 상사이고 다수의 동료로서 여성공무원의 복무관계의 주요환경
을 이루고 있는 남성공무원의 남녀차별적 가부장적 의식이다. 이의 변화를
유도할 수 있는 장기적이고 체계적인 교육프로그램이 모든 공무원 교육프로
그램에 포함되어야 한다.
2) 여성공무원의 의식교육강화
여성이라고 해서 저절로 평등의식을 가지는 것은 아니다. 자신의 권리에
대한 의식, 그에 수반하는 책임의식 그리고 공공행정을 담당하는 공직자로서
의 철저한 직업의식을 갖는 것이 중요하다. 또한 그들이 중간,고급관리자로
서 일하게 될 때 그 조직을 변화시킬 수 있는 리더쉽을 가질 수 있도록 하는
의식교육이 함께 실시되어야 한다.
나. 직장생활과 가정생활을 조화롭게 양립할 수 있게 지원하는 조치
1) 새로 도입된 육아휴직, 가사휴직제의 실시여건조성
1994년 12월 국가공무원법과 지방공무원법의 개정으로 공무원의 자녀양육
을 위한 육아휴직제와 가족의 질병간호를 위한 가사휴직제가 도입되었다.(국
가공무원법 제 71조 제2항 4호,지방공무원법 제 63조 2항 7호)
동 제도는 여성의 공직진출확대추세에 부응한 여성공무원에 대한 근무
조건 개선책으로 이들의 자녀가 건강하게 성장할 수 있도록 지원하고, 이들
의 가족의 건강과 안녕에 대한 사회보장적 차원에서 고려되었다.
육아휴직은 1세 미만의 자녀를 양육하기위하여 필요한 때에 1년이내의 기
간동안 할 수 있다.(국가공무원법 제72조 7호,지방공무원법 제64조 7호)
가사휴직은 사고 또는 질병 등으로 장기간의 요양을 요하는 부모, 배우
자, 자녀 또는 배우자의 부모의 간호를 위하여 필요한 때에 1년이내의 기간
동안 할 수 있으며 총 3년을 초과할 수 없다.(국가공무원법 제72조 8호, 지
방공무원법 제 64조 8호) 육아휴직과 가사휴직은 무급으로 남녀공무원모두
사용할 수 있다.
동 제도는 남녀공무원 모두에게 적용되는 제도이지만 육아와 가족간호에
대한 부담이 주로 여성에게 있는 우리 사회에서 특히 여성공무원들이 가정
생활과 직장생활을 조화롭게 양립할 수 있도록 지원하는 중요한 조치이다.
새로 도입된 육아휴직제와 가사휴직제가 이를 필요로 하는 여성공무원들이
필요할 때 불편한 마음없이 사용할 수 있고 또 그 사용으로인한 인사상의 불
이익이 없도록 되어야 한다. 또한 남성공무원들도 사용할 수 있도록 권장되
어야 한다. 그리고 점차 유급휴가로 전환하기위한 계획이 수립되어야 할 것
이다.
2) 직장보육시설설치의 확대
학령전 자녀를 둔 공무원들을 위한 직장보육시설이 모든 국가기관과
지방자치단체에 확대설치되어야 한다. 이미 과천정부제2청사에 직장보육시설
이 설치중이고, 1994년 국회사무처에도 설치되었으며,보건사회부소속의 국립
보건연구원에도 설치되었다. 대전광역시도 이를 준비중이며, 몇몇 국공립학
교들도 이를 준비중인 것으로 알려지고 있다. 여성공무원의 연령분포와 신규
채용자들의 증가를 고려할 때 그 요구가 더욱 커진다고 할 수 있다.
3) 다양한 근무형태의 개발
가사와 양육의 부담을 가진 여성들이 가정생활과 양립할 수 있는 근무형태
로서 재택근무나 탄력적 근무가 가능한 직종을 개발하고, 육아기간등 가정
상의 특별한 사유가 있는 경우 근로시간을 단축하여 시간제로 근무하다가 그
러한 사유가 없어지면 다시 전일제로 복귀할 수 있는 시간제공무원제도의
도입등을 국가와 지방자치단체가 선도할 필요가 있다. 이런 제도가 도입됨으
로써 여성이 공무원으로 더 많이 지원할 수 있고 또 공무원생활을 오래 지속
할 수 있으며, 일반 노동시장에서 최근 증가하고 있는 다양한 근무형태의
여성근로자들에 대한 근로조건의 모범을 보일 수 있다.
3. 채용증진조치
가. 여성공무원 채용현황
일반직공무원으로의 충원과정은 대부분 공무원채용시험에 의존하고 있다.
따라서 여성의 공무원채용시험에서의 합격율의 증가는 일반직여성공무원수의
증가에 가장 큰 영향을 미친다고 볼 수 있다. '90년의 공무원채용시험에서의
9급 여성합격자비율이 29.8%로 합격율이 많이 높아 졌으며 '93년 33.9%로
크게 증가하였다. 특히 1989년 '공무원 임용시행령'의 개정과 1991년 '지방
공무원임용령'의 개정으로 국가 및 지방공무원의 모든 직종에서 남녀채용기
준의 차별이 없어진 이후 9급 행정직, 공안직 공무원 시험에서 여성합격자
비율이 매년 늘어 1989년 24.9%, 1990년 30.2%, 1992년 40.7%에서 1993년도
에는 총 3,241명중 1,406명으로 43.4%를 차지하고 있다. 각 지방자치단체의
공무원 시험에서는 여성의 비율이 더욱 크게 늘고 있는데, 서울시 공무원의
경우 남녀차별이 철폐된 1991년의 경우 9급 공무원 여성합격자가 69.5%를 차
지하였고 1992년에는 70%를 넘어서고 있다.
(표 8) 5급 공무원시험 여성합격자
단위:명
----------------------------------------------------------------------
년도 계 사법시험 군법무관 행정고시 외무고시 기술고시
----------------------------------------------------------------------
'88 14/534(2.6) 11/300 0/39 2/150 1/20 0/25
'89 19/504(3.7) 14/300 4/149 1/20 0/35
'90 16/576(2.7) 12/298 1/40 3/173 0/35 0/30
'91 26/607(4.2) 18/287 7/226 1/49 0/45
'92 28/689(4.0) 16/288 0/40 9/281 3/30 0/50
'93 28/684(4.0) 18/288 8/310 1/30 1/56
'94 49/656(7.4) 31/290 0/40 15/250 3/35 1/41
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처, 1995.
(표 9) 7급,9급 공무원시험 여성합격자
단위:명(%)
----------------------------------------------------------------------
년도 7급 행정, 7급 기술직 9급 행정, 9급 기술직
공안직군, 외무행정직 공안직군
----------------------------------------------------------------------
'88 2/344 (0.6%) 0/20 215/2,134 (10.1%) 1/20
'89 11/400 (2.7%) 0/20 1,068/4,284 (24.0%) 0/30
'90 39/528 (7.4%) 0/25 1,256/4,155 (30.2%) 0/55
'91 38/537 (6.9%) 3/63 1,406/3,241 (43.4%) 25/75
'92 61/788 (7.8%) 4/93 1,109/2,727 (40.7%) 26/120
'93 34/785 (4.3%) 1/135 1,152/3,298 (34.9%) 34/195
'94 21/588 (3.6%) 26/135 581/1,840 (31.6%) 122/255
----------------------------------------------------------------------
반면, 고급공무원을 채용하는 5급국가고시의 경우도 '90년의 2.7%에서 '93
년의 4.0%로 증가추세를 보이고 있으나 아직 지극히 저조한 실정이다.
일반직 5급을 임용하는 행정고시에서의 여성합격자도 조금씩 증가하고 있다.
1973년 1명이 합격된 이래 80년대 후반까지 거의 서너명에 불과 했으나, 90
년대들어 합격자의 수는 10명 안팎으로 증가하였다. 그러나 이러한 합격자
수는 전체행정고시합격자수에 비해 여전히 낮은 비율을 차지하고 있다.
(표 10) 행정고시 여성합격자수
단위:명
----------------------------------------------------------------------
연도 전체합격자 여성합격자 여성비율(%)
----------------------------------------------------------------------
73 212(2회) 1 0.5
81 128 1 0.8
87 148 1 0.7
88 150 2 1.3
89 149 4 2.7
90 173 3 1.7
91 226 7 3.1
92 281 9 3.2
93 310 8 2.6
94 250 15 6.0
----------------------------------------------------------------------
자료: 총무처, 1995.
따라서 군복무가산점제의 폐지와 함께 앞의 공채시험 현황에서 보았듯이
여성이 공무원으로 채용되는 기회를 확대하기 위하여 각종 공무원시험에서
여성합격자 비율이 스스로 30%가 될 때까지 동일한 자격시에 여성을 우선 채
용하는 것이 필요하다. 현재 9급 공채를 제외한 거의 모든 경우가 이에 해당
한다. 공채 시험에 의한 경우에는 시험성적이 동점인 경우가 될 것이며, 특
채인 경우에는 특별채용에서 요구하는 동일한 자격요건을 갖춘 경우 여성지
원자를 채용하는 방법이다. 이를 통한 수적인 증가는 크게 기대할 수 없으나
여성공무원의 30%정도의 대표성을 인정하는 사회심리적 효과가 크다.
나. 상위직 특별채용에서의 여성할당제
현재 정부는 세계화의 일환으로 고위공무원의 임용제도에 대한 개혁을 논
의하면서 관료제의 대혁신을 위하여 전문인력의 수용방안을 검토하고 있다.
따라서 많은 부분에 특채의 형태로 새로운 인력의 수급이 이루어질 전망인
데, 이때에 해당직무에 자격을 가진 여성을 50% 채용하는 원칙을 갖고 충원
해야 한다. 이것은 현재 과장급,국장급등의 중간,고급 관리직에 너무나 적
은 숫자의 여성공무원이 있는 현실을 해결하는데 가장 필요한 조치이다.
현행 공무원법상 (국가공무원법 제68조) 1급 공무원의 특채에 대한 규정이
있다.
다. 공무원양성교육기관의 할당제
공무원의 양성을 목적으로 하는 특수목적대학의 졸업자는 특별채용시험에
의해 정해진 직급의 공무원으로 임용된다.
현재 공무원 전문인력 양성을 위한 학교는 교육대학, 경찰대학, 세무대학,
철도전문대학 등이 있으며,철도전문대학과 세무대학의 경우 졸업생들은 일반
직 8급으로 임용되고 있다. 경찰대학의 경우 1988년까지 여학생의 입학이
전혀 허용되지 않다가 1989년부터 총정원 110명중 5명(4.2%)을 선발하도록
여학생 입학을 제한하고 있으며, 철도전문대학은 1990년부터 총 정원 110명
중 4명(3.6%)의 여학생을, 그리고 국립세무대학은 1988년부터 1992년까지는
총정원 250명중 20명(8%), 1993년에는 총정원 250명중 25명(10%)으로 여학생
선발을 제한하였다. 입학에서 여학생을 제한하는 할당제의 결과 남학생보다
성적이 우수한 여학생들의 입학이 어려운 결과를 낳고 있다.
이렇게 소정의 교육을 마치고 특채에 의한 공무원이 되는 교육기관들에 여
성의 입학이 제한되는 할당제들이 있는데 이를 폐지하고, 여성들에게 평등
한 기회가 보장되도록 50% 할당제를 실시한다.(각주:현재 행쇄위 논의)
라. 임명직공무원의 임명할당제
고위직 여성공무원의 수를 점진적으로 늘리기 위한 조치로서 다음의 방안
을 생각해 볼 수 있다.
1) 정무직 공무원 20% 목표율 설정
1995년 1월 현재 정무직공무원의 수는 장관급 54명, 차관급 81명으로 모두
135명이다. 이중 여성은 3명으로 2.2%이다. 국무위원은 22명 중 여성장관이
2명으로 9%이다. 공무원의 최고위직인 정무직은 공무원이기보다 정치인으로
서의 성격이 더 강하므로 여성의 정치참여 증진차원에서 고려되어야 할 조치
이기도 하다. 2000년까지 20%를 목표로 새로 충원할 사유가 발생할 때마다
여성의 비율을 늘린다.
4. 승진지원조치
근무성적평정의 공정성확보, 승진후보자 명부배점의 합리적 조정 등 승진
제도의 일반적인 개선과 함께 현재 8-9급의 하위직에 편중되어 있는 여성공
무원의 현실을 극복하기 위해서는 앞에서 지적된 승진상의 장애를 딛고 7급
과 6급의 공무원들이 6급과 5급의 중간관리자로서 또 4급이상의 고급관리자
로서 발전할 수 있도록하기위하여는 일정기간 이들이 남성공무원중심의 인
사관행이 변화될 수 있도록 모든 승진의 기회에 있어 여성공무원에게 일정비
율을 할당하는 조치가 필요하다.
가. 5급심사제승진시 할당제
8급과 9급 하위직 공무원들이 일정기간(8-9년) 이상 근무하면 자동승진되
도록 하는 [행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙개정안]이 1994년 3월 국무
회의에서 의결되어 상대적으로 하위직에 많이 몰려있는 여성공무원의 승진적
체와 사기진작에 도움을 주게 되었다.
특히 1994년 12월 공무원법개정에 따라 5급 공무원의 승진임용에 있어서는
승진시험을 거치도록하되 필요하다고 인정할 때에는 대통령령이 정하는 바에
따라 인사위원회의 심의를 거쳐 임용할 수 있게 되었으므로(국가공무원법 제
40조 1항 단서,지방공무원법 제38조 1항 단서), 많은 6급 여성공무원들이 5
급으로의 승진앞에 놓여있는 그동안의 근평등에 의한 불평등을 극복할 수 있
도록 일정비율의 여성공무원에 대해 심사제에의한 승진을 결정할 수 있는 합
법적인 방법이 있다.
1993.12월 현재 행정부소속 5급 여성공무원의 수는 전체 18650명중 317명
으로 1.7%이다. 매년 5급 승진임용예정자수의 일정비율을 여성으로 임용함
으로써 2000년까지 30%를 목표로 점진적으로 늘려간다.
나. 고위직 승진시의 여성할당
5급에서 4급, 4급에서 3급, 3급에서 2급, 2급에서 1급으로의 승진은 현재
해당자가 극소수이며, 이미 소수의 여성으로서 차별보다는 우선대우를 받은
경우도 있다. 그러나 객관적이지 않은 요인에 의해서가 아니라 모든 직급에
의 여성수의 증가를 목표로 하는 체계적인 지원조치가 필요하다. 따라서 고
위직 승진에 있어서는 여성공무원의 비율만큼 각 직급에 여성공무원수가 확
보되는것을 목표로 승진임용이 있을 때마다 일정비율을 여성으로 하는 조치
가 필요하다. 이때 승진시험이 요건인 경우 배수를 5배수정도로 늘리면 여성
공무원에게 기회가 확대되는 효과를 가져온다.
다. 보직, 배치에서의 적극적 조치
보직은 중요한 인력운용수단의 하나로서 공무원의 만족과 발전 그리고 능
력활용에 많은 영향을 미치므로 일반적으로 보직을 결정할때에는 배치의 목
적, 직무의 성격, 그리고 공무원의 특성을 고려하여 일과 사람이 조화를 이
루도록 해야 한다. 특히 초임보직을 결정할때에는 초임자의 인적요소를 파악
하여 조직의 인력운용사정이 허용하는 범위내에서 가장 적합한 직에 배치하
도록 해야한다. 그러나 현실적으로 여성공무원들의 보직은 이러한 기본원칙
에 입각해 이루어지지 않고 있는 실정이다(주: 상세한 것은 한국여성개발원
(1995), P. 62 이하 참조).
여성공무원의 직종별,직렬별,업무배치별 편중현상의 완화를 위하여 각 직
종,직렬,업무부서에 고르게 분포되게 하기 위한 조치가 필요하다. 이는 공무
원구조내의 성별분리의식을 철폐하는 효과를 가져오며, 또한 보직배치에서의
불이익이 승진에 까지 이어지는 불이익을 막을 수 있다.
물론 공채에 의한 채용에서부터 직종과 직렬이 정해지는 경우는 여성지원
자들이 지금까지는 전혀없거나 매우 적은 분야에 대해 지원할 수 있도록 하
는 적극적 모집방법도 병행되어야 한다. 이 경우도 각 분야에 전체공무원중
의 여성공무원비율만큼의 비율로 고르게 할당되는 것을 목표로 한다.
6. 교육훈련조치-여성고위관리자준비교육프로그램의 강화
일반적으로 공무원의 교육훈련은 교육대상자가 되면 소정의 절차를 거쳐
받기때문에 평등하게 실시되고 있다고 본다.
그러나 성별로 교육훈련이수 공무원수를 보면, 여성공무원은 대부분의 교
육에서 낮은 비율을 차지하고 있다. 여성공무원이 많은 특정직의 교원연수
계(42.8%)와 전산교육계(35.2%)외에는 기본교육계 14.7%, 전문교육계 18.7%
등으로 낮게 나타난다. 특히 해외훈련의 경우 8.8%로 매우 낮은 비율을 보이
고 있다. 이는 근평에서도 가산이 되는 교육훈련은 여성공무원 스스로 선택
할 수 없는 여건이거나 여성공무원에게 선택의 기회가 적은 경우가 있음을
의미한다. 그러므로 여성공무원들이 실질적으로 교육훈련의 기회를 평등하게
활용할 수 있도록 지원하는 조치가 필요하며, 또한 앞의 승진할당제등이 달
성되기 위하여는 동 목표의 달성을 위한 교육계획이 반드시 병행되어야 한
다. 따라서 위의 목표가 이행되기위하여 필요한 인력만큼 이를 양성해야하므
로 고위직 여성공무원으로 발전할 수 있는 능력있는 여성공무원들에 대한 특
별한 관리능력을 함양할 수 있는 교육프로그램이 필요하다. 이는 중간관리자
와 고급관리자 모두에게 필요하며, 현직급에서 주어지는 평등한 기회만으로
는 불충분하기 때문이다.
7. 지방자치실시에 따른 여성공무원 특별지원방안
1995년 6월 지방자치단체장 선거의 실시와 함께 우리나라 지방자치제도가
더 확고해질 전망이다. 지방자치의 기본정신인 민주주의, 주민참여를 생각할
때, 지방행정에서의 대표관료제 이론은 더욱 적용가능성이 크며, 외국의 경
우에도 지방행정의 여성참여는 60-70%를 차지하는 나라들도 많다. 더구나 지
방행정은 생활행정으로서 여성공무원들이 보다 더 잘 할수 있는 특성을 갖고
있기도 하다.
가. 동장(5급 일반직)에의 여성임명
최일선 행정기관인 동의 장은 일반직 지방공무원 5급으로 시장, 군수, 자
치구 구청장이 임명하게 되어있다. 1993.12 현재 서울에 521개 동,직할시에
665개동 (부산:231,대구:147,인천:118,광주:86,대전:83),기타시에 1071개
(울산:43,전주:40,마산:36,수원:32,성남:40,안양:28등) 동이 있으며, 전체
2257명의 동장 중 23명의 여성동장이 있다. 1993년 처음으로 여성동장을
22명 임명한 이래 1994년 전임 내무부장관은 이들과의 모임에서 여성동장을
200명 임명할 예정이라고 약속한 바도 있다.
종전에는 별정직도 가능했으나 이제 일반직만이 임명될 수 있는 동장직에
현재 일반직 5급여성공무원을 배치하거나 현재 6급중에 동장의 직무를 수행
할 능력을 갖춘 여성공무원들을 특별승진시키는 방법을 생각할 수 있다. 원
래 5급일반승진은 시험에 의해야 했으나 1994년 지방공무원법개정에서 예외
적으로 필요한 경우에 대통령령이 정하는 바에 의해 인사위원회의 심의를 거
쳐 임용할 수 있게하였다. (지방공무원법 제38조 제1항 단서).
따라서 일반승진시험에 의한 승진을 하려면 승진후보자배수에 들어 시험
응시자격을 가져야하고 또 시험성적외에 승진후보자명부성적이 30%이므로 기
존의 여러 장애를 다 감당할 때에만 기능하므로, 심사제에 의한 승진을 대대
적으로 매년 실시한다면 지방6급여성공무원(1994년 9월 현재 1526명) 의 승
진지원도 되고 최일선 지방 행정에의 여성참여에도 기여하게 될 것이다.
나. 부단체장의 여성임명
1995.3.현재 지방자치단체는 1 특별시,5직할시,9도 그리고 236개의 시,군,
구가 있다. 단체장은 이제 6월 선거에서 선출될 것이며, 부단체장은 특별시,
직할시,도의경우 2인의 임명직 부단체장을 둘 수 있고 시,군구의 경우 1명의
임명직 부단체장을 두게된다.
따라서 광역지방자치단체에 12명의 부시장과 18명의 부지사를 새로 임명
하게 되는데, 이들중 1인은 정무직이나 별정직으로 1인은 일반직 공무원으
로 보하게 되어있다. 이 경우에는 두명중 1명은 반드시 여성으로 하도록 할
수 있다. 해당 일반직 여성공무원이 있는 경우에는 일반직 공무원을 임명하
고 해당일반직공무원이 없는 경우에는 정무직이나 별정직으로 적임자 여성을
임명할 수 있다. 이들은 시,도지사의 제청으로 내무부장관을 경유하여 대통
령이 임명하게 되어 있다.
또한 기초자치단체의 경우 부시장, 부군수, 부구청장은 지방직 3-4급의
일반직 공무원으로 보하게 되는데,이들 부단체장들을 모두 여성으로 하는
방법도 생각해 볼 수 있다. 해당 일반직 여성공무원을 배치 또는 승진임용하
는 방법 또는 특채의 방법등으로 충원할 수 있다. 다만 앞으로 지방직 공무
원이 최고로 승진할 수 있는 마지막 지위가 부기관장인 경우 부시장, 부군
수, 부구청장이므로 이 자리를 모두 여성에게 주는 것이 무리라면 최소한
30% 할당제를 실시한다.
1994년 9월 현재 지방여성공무원의 일반직중 4급이상은 41명으로 전체
2051명중 2%인데, 이 비율을 높일 수 있는 좋은 기회이다.
다. 상급기관으로의 배치확대: 시도,시군구,읍면동에 고른 분포
지방여성공무원의 경우 읍면동에 배치되어 근무하는 비율이 매우 높다.
이는 지방의 하위직여성공무원의 점유율이 높아서 이기도 하지만 불평등한
배치에도 기인한다. 따라서 여성공무원의 비율만큼 상급기관에도 고르게 배
치되게 하여야 한다.
V. 맺음말
많은 선진국가들의 경우 여성공무원의 수가 계속 증가하여 30%이상에서
50%이상까지를 차지하고 있다. 그러나 대부분의 여성은 하위직에 집중되어
있으며 상위직에는 10-20%정도로 우리나라보다는 많지만 여전히 적은 비율을
차지하고 있다.
또한 행정영역 중에는 주로 건강, 교육, 사회복지와 같은 전통적 여성영
역에 여성공무원이 많고 국방, 법률, 외교, 경제 등의 영역에는 매우 적다
는 공통점이 있다
따라서 유엔여성차별철폐협약에 가입한 많은 나라들이 국가차원에서 동
협약의 이행을 위해 여성공무원의 평등고용을 실현하기 위하여 많은 정책들
을 개발해 왔다.
즉 고용분야에서의 여성차별철폐를 위한 적극적 조치를 시행하고 있는 많
은 국가들은 사적부문에 대하여는 이러한 조치를 권고하고 자문하고 지도할
수 밖에 없지만 공공부문에 대하여는 국가가 직접 고용주로서 구체적인 프로
그램을 실시하고 있다.(주: 제 외국의 여성공무원 평등고용실현 정책에 대하
여 : 한국여성개발원(1995), PP. 95∼118 참조).
우리나라도 남녀고용평등법을 제정하여 여성의 고용분야에서의 평등실현
을 위해 노력하고있다. 근로기준법상의 적용을 받는 모든 사업과 사업장에
대하여 동 법의 이행을 감독하고 있다. 국가는 234907명의 공무원인 여성근
로자의 고용주이다. 따라서 국가는 사기업에 대하여는 평등고용을 권고, 지
도, 감독할 수 밖에 없지만, 국가 스스로가 고용주인 여성공무원에 대한 평
등고용실현은 직접 실천할 수 있는 영역이다.
여성이 공무원으로 채용되는 데에서 부터 여성공무원의 모든 임용단계에
평등한 고용이 실현되도록 정책적인 노력을 기울여야하는 것은 국가가 최대
의 고용주라는 사실과 국가의 솔선수범이 보이는 규범력으로 인하여 사기업
에 대하여 커다란 영향력을 미치게되므로 사기업이 평등고용을 실현하는데
기여하게 된다.
또한 많은 정책은 행정을 담당하는 공무원들의 관료주의적 행정 메카니
즘에 의하여 영향을 받으므로 여성공무원이 행정의 각 분야, 모든 직급수준
에 채용되어 각 업무의 담당자로서 일하는 것은 여성의 특별한 경험과 관심
과 이익을 정책의 입안에서 집행까지의 과정에 반영시킬 수 있으므로, 정
책결정에 영향을 미칠 수 있는 중요한 의미를 갖는다. 따라서 여성문제의
해결을 위하여 여성의 정치,정책결정직에의 참여증진을 중요한 과제로 삼고
있는 현 정부의 여성정책적 의미에서도 여성공무원의 평등고용실현을 위한
조치는 여성의 정책결정과정에의 참여증진효과를 가져오기 위하여 필요한
조치이다. ？？
