북경행동강령 이행 평가
(출처: Mapping Progress : Assessing Implementation of the Beijing Platform,
1998, WEDO)
1. 북경행동강령 이행을 위한 방법과 기제
2. 시민단체의 참여
3. 구체적 정책 변화와 성과
4. 여성프로그램 예산
5. 여성 권리에 대한 거시 경제정책의 영향 (구조조정프로그램, 민영
화 무역협정)
1. 북경행동강령 이행을 위한 방법과 기제
필리핀 정부는 개발과정에 여성에게 보다 적극적이고 참여적인 역할을 부여하는
것을 목적으로 하는 'Philippine plan for Gender Responsive Development
(1995-2025) (이하 PPGD로 명칭)를 국가행동계획으로 공식화하였다. 국가행동계
획은 헌법 제7192호, '개발에서의 여성과 국가건설법' 및 성평등에 관한 헌법조항
(2조 14항)을 준수하여 남성과 여성의 완전한 평등과 개발을 추구하는 정부의 향
후 30년을 전망하는 구도이다. 말할 필요도 없이, 국가행동계획은 북경여성회의에
서 작성된 공약을 이행할 주요수단이다.
국가행동계획의 공식화는 국가 및 지역차원의 정부 기관과 비정부기구가 참여하
는 차원높은 자문과정인 것이다. 대통령과 내각의 자문기구인 '필리핀여성 역할에
관한 국가위원회'(The National Commission on the Role of Filipino Women :이
하 NCRFW로 명칭)는 국가경제개발기구 (the National Economic and
Development Authority : NEDA)의 자문하에 국가행동계획의 공식화를 조정하였
다. 부분별 업무팀은 국가행동계획의 초안작업에 참여했던 여성 관련기관과 학계
의 성과 발전 전문가 및 실무자들뿐만 아니라 비정부기구, 정부 집행부서,
NCRDW, NEDA의 대표자들로 구성되었다.
PPGD는 우선영역의 설정, 자원할당 및 각 분야별 이행을 도모하기 위한 운영전
략, 정책, 조치들에 관한 개요와 실행 논의를 이행한다. 국가행동계획에는 전체는
아니지만 대부분의 영역에 성관심사가 포함되어 있다. 인간개발부문은 (1) 교육
과 인적자원개발 (2) 여성의 건강, (3) 도시개발과 주택공급, (4) 사회복지와 지역
사회 개발, (5) 미디어, (6)예술과 문화 (7) 정의, 평화 및 질서, (8) 노동과 고용을
포함한다. 계획은 또한 경제·산업개발부문, 사회간접자본·기술지원부문, 특정 관
심사부분, 개발행정부문을 포함하고 있다.
북경회의 이후 1년인 북경행동강령의 필리핀 정부의 이행 정도를 보면(NCRFW,
1996), 성과 발전에 대한 관심사는 24개 정부부서의 업무계획과 PPGD을 통한 북
경행동강령의 이행에서 주류화가 되어왔다. 이중에는 보건, 사회복지와 개발, 농업,
환경과 자연자원 부서가 있다.
주류화를 위한 노력의 중요한 예는 여성에 대한 폭력과 여성건강 부문에서 볼 수
있다. 정부 기구들은 Fidel V. Ramos대통령에 의해 공포되어 1997년 2월 내각과
가정폭력에 반대하는 캠페인을 이끌 행정분과의 다른 관리들에게 하달된 대통령
령을 수행중에 있다. 또한 보건부의 여성 건강과 모성보호 프로그램의 전적인 수
행을 포함하여, 여성에 대한 폭력을 철폐하기 위한 각각의 정부 부처의 활동과 보
건사업을 연계하기 위해 노력중에 있다.
국가행동계획을 모니터하기 위해, NCRFW와 NEDA는 6년마다 또는 정권이 바뀔
때마다 계획에 대해 정기적으로 평가와 갱신을 하도록 위임받았다. 이 평가는 국
가입법부(의회)의 주목을 받았다. 국가 위원회는 의회에 보고하며 입법활동을 시
작할수 있는 권한을 가진다.
2. 시민단체의 참여
북경행동강령 이행을 모니터하기 위해 적어도 3개의 조직이 수도 마닐라에 기반
을 두고 있다.
a. 필리핀 NGO 북경 성적위원회(Philippine NGO Beijing Score Board :PBSB)
: 1996년 8월 조직되었고, 법적 지지를 통한 강령이행 추진에 집중하고 있
다.
b. 필리핀 국가여성위원회 : 95년 9월 대통령령에 의해 행동강령 이행을 모니
터할 NGO들중 하나로 지정되었다.
c. Gender Watch Philippines : 96년 1월 RGS의 Mary Soledad
perpinan경이 소집한 여성지도자들의 비공식적 모임이다. 이 모임의 목적은
강령을 준수하는 필리핀 사람을 모니터하기 위한 기구를 공식화하는 것이
다.
각각의 NGO네트웍과 함께 이 조직들은, 계획수립이전 단계와 작년동안 정부관리
들과 무수히 회의를 하였다.
북경회의 이후 여성의 삶이 향상되었는지 아닌지, 그리고 어떻게 향상되었는지에
관한 여론조사는 없었다. NGO들은 북경행동강령 이행과 관련하여 이민 근로자,
농부, 도시빈민, 어부들의 생활 환경 같은 기초부문과 지역사회에 대한 사례연구를
하고 이들과 협의를 하였다. 사례연구결과 강령이행을 위해 해야할 일이 많은 것
으로 나타났다. 북경에서의 정부공약결과 여성의 환경이 크게 개선되지는 않았다.
3. 구체적 정책 변화와 성과
◆ 의사결정에 있어 동등한 참여
정당명부제 법은 정당명부 대표선출을 규정하고 있으며 또한 소외된 집단에
대한 기금 충당을 규정하고 있다. 특히, 이는 선거 명부에 여성을 포함하는 지구당
에 적용된다.
◆ 고용
상원법(제 75 호)은 보수를 비롯한 모든 부문의 경제활동에 있어 여성에게 기
회평등 보장을 추구한다. 제안된 이 법은 전통적인 형태의 고용뿐만 아니라, 고용
주-고용인 관계는 존재하지 않지만, 일을 고용주의 통제하에 두도록 하는 등의 다
른 노력들을 포함할 것이다.
정부는 고용, 교육 또는 훈련환경에서의 성희롱을 불법화하는 법률을 제정하였다.
정부는 또한 필리핀여성의 매매를 근절하기 위한 정책을 세우고, 매매, 성적노예,
착취로 인한 피해자 보호/회복에 대한 차원높은 기준을 세워 이에 대한 위반이나
기타 다른 목적에 여성이 착취될때 보다 강경한 벌칙을 주는 것을 입법화하였다.
1996년 7월의 남편의 출산휴가법은 같이 사는 합법적인 배우자의 처음 4번의 출
산시, 민간 및 공적부문의 모든 기혼남성 근로자들에게 7일간의 완전한 유급휴가
를 준다. 이 조치로 남성들이 아이를 돌보는 데 더 많은 역할을 하거나 출산 또는
유산시 아내의 회복을 도울 수 있으리라 기대된다.
대통령은 가정폭력 반대 운동에 대한 요청안을 발표하고, 정부의 각 장들에게 다
음과 같이 지시하였다. a) 가정폭력 반대를 지지한다 b) 피해자를 위한 전면 서
비스를 강화한다 c) 일반대중에게 이 문제를 교육한다 d) 가정폭력 반대법의 채택
을 추진한다.
아래 표는 정부고위직의 선출 및 임명직에서 여성의 참여가 약간 증가하였음을
보여주고 있다. 그러나 지방 정부 차원의 여성을 위한 부문별 선출은 아직 시행되
지 않고 있다.
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전체수 여성 %
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여성 의원 218 24 12.57
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내각 구성원
- 상원의원 24 3 12.5
- 하원의원 206 20 9.7
- 판사 1,652 254 15.4
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지방 관청고위직 17,286 2,196 12.84
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1997년 UNDP 인간개발보고서에 따르면, 1995년 필리핀 정부내에서 여성은 차관
급 26%, 장관급은 8%를 차지하는 것으로 나타났다.
1995년 정부보고서에 의하면 총 1백4십만명의 공무원 중 54%가 여성이다. 또한
1995년과 1996년에 하급공무원의 여성 비율은 남성을 넘어선다. 그러나 관공서의
여성의 분포를 보면 3급 공무원직의 여성 비율은(과장과 그 이상 고위직의) 비록
96년에 37%로 높아지기는 했지만, 여전히 낮음을 보여주고 있다. 정부는 1998년까
지 의사결정을 하는 3급 공무원직에 여성을 40%까지 늘리기로 자체 목표를 정하
였다. 정부내 여성의 경력향상프로그램의 추진(CAPWINGS)은 3개영역 즉, 정책-
강화와 개발, 능력-배양과 옹호, 그리고 지원 기구의 개발의 조정에 중점을 두고
있다.
지방의 선출직 공무원의 비율은 같은 수치에 머무르고 있다. 즉, 1995년 선거에서,
선출된 여성공무원의 비율은 낮게는 시장직 6.2%에서 높게는 부시장직의 17.1%에
이른다.
정부의 행동조처가 대부분 미약한 부문은 여성과 무력충돌, 여성과 미디어, 인권부
문이다. 또한 정부의 행동은 세계화의 확산과 아시아-태평양지역의 환란기간중 여
성의 경제적 힘의 증진에 미흡하였고, 이런 상황은 페소(peso)의 구매력을 감소시
키고 여성의 경제적 기회를 많이 줄어들게 하였다.
4. 여성프로그램 예산
1995년 초, 정부는 성에 민감한 관심사들을 이행할 수 있는 특별예산을 제도화하
는데 구체적인 노력을 하였다. 1995년 일반세출법(General Appropriations
Act(GAA)에서는 성-기반 프로젝트/프로그램에 우선권을 두고 1995년 예산에서
성문제를 다루는 계획에 예산을 별치하도록 각 기구들에 강요할 수 있는 규정을
내포하고 있다.
1996년-1997년 예산에서, 정부는 성과 발전을 각 기구의 업무계획과 프로그램에
반드시 포함시켜야 하는 우선영역 프로그램들중 하나로 간주하였다. 게다가 1996
년-1997년 GAA는 모든 부처, 관공서, 사무소 및 기관에서 예산중 성문제를 알리
기위한 사업계획에 최소 5%의 예산을 별치하도록 요구하고 있다.
1995년, 정부는 성과 발전 프로그램에 9억 9천만페소(2천4백6십만 달러)를 할당하
였다. 성과 발전예산은 1995년 9억9천 8십만 페소에서 1996년에 1.5billion페소
(37.25million$), 1997년에 4.9 billion peso로 올랐다. 그러나 수행력은 여전히 저조
한데 그 이유는 특히, 위의 수치들이 전체 관료기관과 정부 일반예산의 아주 일부
분이기 때문이다. 성과 발전예산은 여성 특화, 또는 성인지 기구의 창설, 프로그램,
프로젝트에 할당되었다.
여성을 위한 국가기구의 정부 연간 예산은 1997년에 17.99 million pesos($446.7
million)로 고정됐다. 이 금액은 전체 행정 예산인 266.303 billion peos($6.61
billion)의 0.00006%에 해당한다. 국가위원회는 이 예산을 여성을 위한 행정부서에
서의 계획안의 개발 및 수행을 감독하는데 사용한다.
5. 여성권리에 대한 거시 경제정책의 영향
(구조조정, 민영화, 무역협정)
◆ 토지, 재산과 신용거래
전체 여성의 60%를 차지하는 농촌여성의 경제적 여건은 경제자유화로 악화되었
다. 농촌여성들은 기초농산물, 소규모 경작지에서 수입이 감소되어가는 것을 참아
야 한다. 이는 주로 농산물 무역자유화로 값싼 외국 농산물이 유입되기 때문이다.
특히 지역의 성장 중심부에 있는 농업용 토지와 투기성 토지가격의 계속적인 변
화는, 빈민여성들의 토지 임대 기회를 감소시키고, 토지 비소유자로 전락시키고 있
다. 토지개혁을 위해 지정된 토지의 대략 4분의 1정도는 본래 농민에게 배분되기
로 하였으나 많이 삭감되어 버렸다. 그 결과 약 9십만명의 농부들이 토지 소유의
기회를 상실할 것 같고 이는 뒤이어 여성의 토지에 대한 접근 기회가 보다 줄어
들 것이다.
◆ 고용
여성과 남성의 노동참여율과 고용수준에는 큰 격차가 잔존한다. 낮은 여성노동시
장 참여는 남성 고용에 대한 선호도를 보여주며, 가사노동에 대한 부담은 여성의
노동시장 진출을 압박한다.
노동·고용부의 최근의 정책보고서는, 기업들이 세계무역을 준비하기 위해 하청계
약, 임시직화, 그리고 그외 노동 착취적인 계획을 실행한다는 내용을 확인시켜 주
었다.
대다수가 여성 근로자들인 수출-지향 산업(전자, 제조업, 의류)에서 근로자들은 낮
은 임금을 받고 불안정한 고용기간으로 고통받고 있다. 비슷한 생산성에도 불구하
고 여성근로자는 남성임금 1peso에 대해 57 centavos를 받는다.
산업부문에서, 여성과 아이들 중심으로 이루어지는 가내생산활동에서는 회사와 고
용주의 보상과 이윤배분의 의무를 면제하는 환경을 창출함으로써 노동력착취가
계속되는 추세이다. 따라서 가내 생산은 여성의 부담을 지속적으로 가중시키게 된
다.
비공식 부문에서의 노동은 여성에게 생계를 제공한다. 그러나, 이 또한 매우 열악
하다. 비공식부문에서 일을 하는 여성은 법에 명시된 최저임금 이하의 임금을 받
고, 고용은 불규칙하며, 근무환경은 열악하고 그 결과 흔히 직업병을 얻게 된다.
이민과 해외 근로부문에서, 6백만 해외 계약근로자의 절반이상을 차지하는 여성은
세계 각지에 흩어져 있다. 그들은 대부분 가정, 호텔, 음식점일과 매춘을 겸한 접
대일 같은 서비스업종에 종사한다. 그들은 국가경제 성장의 가장 큰 공로자라고
선전되고 있다. 그러나, 이들 이민근로자 그리고 특히 여성이민 근로자들은 다음과
같은 문제들, 즉 불법고용에서 계약위반, 문화적 충격에서 향수병, 비인간적 근로
환경/성희롱과 착취, 물리적 폭력, 심지어 강간과 살인 등으로 고통받고 있다.
정부 사회개혁 의제의 저조한 수행력과 경제자유화 정책에 대한 정부의 무관심으
로 인한 결과는, 심지어 북경회의 이후에도, 여성이 성평등과 개발에 있어 형평성
을 얻는데 오랜시간이 걸릴 것임을 시사하고 있다.
◆ 건강한 환경/생물의 다양성(Biodiversity)
여성들은 무분별한 벌목, 광산업, 농토를 호화주택, 골프장, 상업 및 공장지대로 바
꾸는 토지용도 변경이 부정적인 영향을 준다고 계속적으로 발언하고 있다. 이러한
상황들은 건강에 위험을 초래하며 또한 여성들을 생활터전에서 축출하고 고립시
킨다. 도시빈민지역에 거주하는 여성들은 결국은 경제활동, 생계, 주거지의 상실을
가져올 판자촌의 붕괴가능성을 항상 두려워하고 있다. 수도 마닐라에서는 77,000명
이 주택지역에 내수시설과 지역 공단센터 건립으로 주거지를 잃었다.
환경안내원, 목재연료, 비(非)수목원과 수원(水原)의 주요 수집자와 관리자, 생계를
위한 농작물의 주 생산자, 공용 토지와 숲의 주요 사용자로서 여성은 계속되는 환
경의 파괴로 고초를 겪고 있다. 필리핀의 1천 5백 8십만 헥타르의 삼림지중
800,000 헥타르만이 1차 혹은 2차 개발 구역으로 남아있다. 1989-1995년 사이에
삼림파괴율은 매년 평균 130,000 헥타르에 달하였다. 이는 2001년에는 삼림지가 완
전히 고갈될 것임을 뜻한다 ; 재식림을 하려는 노력들이 상당한 수준에 달하고 있
다. 심하게 황폐된 지역의 절반 정도가 Mindanao에 있다.
◆ 주택
전례없던 대규모 판자촌 철거로 수도 마닐라에 있던 432,000가구 이상의 도시빈민
가구들이 쫓겨났고, 원거리 지역으로의 대이동을 초래하였다. 대다수가 여성과 아
동들인 약 3백만명에게 영향을 준 이 조치는 북경행동강령과 1996년 Habitat Ⅱ
회의중 필리핀 공약과 빈곤완화를 위한 정부 공약을 크게 위반한 것이다.
1996년말 도시빈민연합(Urban Poor Associates Inc)의 무단거주 상태 보고서에의
하면, 97년 11월 정부의 APEC정상회담의 준비로, 1996년에 모든 강제 퇴출자의
80%가 퇴출된 것으로 보고되고 있다.
◆ 보건
지역사회 기반의 26개 여성 보건/청소년단체에 소속된 30명의 개인들로 구성된 전
담팀은 여성의 보건 환경을 다음과 같이 기술하고 있다.
▲ 정확하고 종합적인 의료의 부재, 특히 성교육과 성평등 가치관 형성의 부재
및 적절한 의료 서비스의 부재는 여성들을 원치 않고 생명에 위태로운 임신
주기가 계속되는 상황에 놓이게 한다.
▲ 소녀들은 특히 의료 서비스와 정보에의 접근이 보다 제한되므로 원치않는
임신을 하기 쉽다. 대다수가 출산위험과 사망을 야기하는 유년기의 영양결핍
으로 고통받고 있지만 결국은 임신하게 되고 출산하게 된다.
▲ 생식기관의 감염을 없애고, 많은 여성들이 직면하고 있는 불임을 야기하는
환경으로부터 여성을 보호하기 위한 프로그램이 부족하다.
▲ 평균연령이 높아지므로 특히 노동력착취와 남용을 당하기 쉽게되고 차례대
로 부차적인 건강문제를 가지게 되는 성인여성의 건강욕구에 부응하는 프로
그램이 절대적으로 부족하다.
▲ 가톨릭교회와 유사한 견해를 가진 다른 기구들은 여성들의 건강, 재생산권,
성적권리에 대한 논의를, 여성건강옹호자들을 비도덕적인 것으로 인식하는
견해에 대한 매도라고 왜곡시키고 있으며, 재생산권을 안전하게 보호하고, 가
족, 지역사회, 시민단체를 세우고자 하는 여성과 남성들의 요구에 대한 진정
한 대화를 금하고 있다.
▲ 필리핀 정부는 빈곤을 효과적으로 근절하고, 여성의 사회적 지위를 높이며,
특히 여성, 청소년, 노인들의 건강 욕구를 제기하는 정책과 프로그램들의 이
행에 계속 실패하였다.
◆ 기타
여성의 빈곤증대와 주변화는 여성들에 대한 인신매매와 매매춘을 지속시키며 번
창시키고 있다. 필리핀여성의 매매는 일본에서 급격히 늘어나고 있다. 국제이민기
구(International Organization of Migration : IOM)는 한 연구에서 일본에서
100,000에서 150,000명이라는 엄청난 수의 필리핀여성들이 해마다 이민자 매매중개
자들의 불법적이고 위험스런 활동에 넘어간다고 보고하고 있다. IOM이 윤락여성
과 노예가 된 여성의 수치를 정확하게 발표하지 않았지만 여성들중 80%는 함정의
덫에 걸려 섹스 근로자로 일을 하고 있고 단지 11%만이 자신이 윤락녀로서 일을
하게 된다는 것을 미리 알았던 것으로 나타났다.
세계화의 부정적 영향으로부터 여성을 보호하기 위한 정부의 정책과 프로그램은
아직 요원하거나 충분히 실질적이지 못하다. 예를 들어 GATT의 이행은 산업과
기업을 보호하기 위한 안전망구축을 전제로 하지만 정부는 이를 거의 간과해오고
있다.
