< 목 차 >
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 서구의 노동유연성 논의
Ⅲ. 고용정책에서의 변화
Ⅳ. 효율과 고용안정간의 균형
Ⅴ. 한국의 고용안정정책에 대한 시사점
Ⅰ. 서 론
정부의 통계자료를 볼 때 1980년대 후반이후 상용근로자중 여성비율이
감소하는 추이가 뚜렷하여 여성고용구조가 전반적으로 불안정해지고 있는 것이
아닌지 우려되는 실정이다. 또한 여러 실태조사결과는 파트타임 근로, 임시근로,
파견근로 등의 비정규 고용형태(contingent work)의 증가추이, 비정규직 근로자의
취약한 근로조건 및 고용불안정성를 보여줌으로써 우리의 우려를 가중시키고
있다.(주1 : 구체적인 내용은 김영옥(1995), 「여성고용구조의 불안정화 추이와
정책과제」, 한국여성개발원을 참조할 것.
이와 같이 임시·일용, 파견근로 등의 고용형태가 여성근로자를 중심으로
확산되는등 여성고용구조가 불안정화되는 경향을 나타내는데에는 기업이 대내외
환경변화에 대해 노동유연화전략으로 대응하고 있기 때문으로 보인다. 그동안
급변하는 경제환경 하에서 노동유연성(labor flexibility) 제고는 우리 경제가
추구해야 할 정책방향으로 제시되어 왔다. 특히 파트타임, 임시, 파견근로자 등
비정규 노동력 활용을 통한 수량적 유연성의 확보는 우리 경제의 경쟁력 강화를
위해 필수불가결하다고 하며, 선진각국에서도 이를 위해 규제완화를 중심으로
하여 여러 조치를 취한 것으로 소개되었다.
우리나라 뿐 아니라 선진자본주의 국가에서도 고용구조가 점차 비정규직화
되어가는 추이를 나타내고 있음을 부인할 수는 없지만, 각국별로 유연성 논의가
시작된 배경과 노동정책도입실태, 구체적인 고용구조의 변화양태 등은 매우
상이할 것으로 판단된다. 왜냐하면 국가의 노동활용전략이란 그 경제사회의
가치규범, 노사관계의 구조 및 경제사회적 여건에 따라 크게 달라지기 때문이다.
서구만 보더라도 노동유연성의 개념은 경제환경에 따라 변화하여 왔을 뿐
아니라, 현재 각국간에 그 개념이 통일되어 있지 않다. 유럽에서 노동시장
유연성은 근로자를 해고하고 임금을 삭감할 자유의 부여라는 암시를 강하게 띠며
대부분의 유럽국가는 임시고의 증대가 상시고를 대체하는 경향이 있고 또
노동시장 유연성도모가 상당수 노동력의 숙련저하라는 부정적 효과를 초래할 수
있다는 사실에 대해서 동의하고 있다. 반면 미국에서 유연성은 근로자에게
능력을 부여하고 추가적 기술을 습득하게 하여 다른 직종으로의 이동을
용이하게하는 의미로 통용된다.(주2 : Brodsky, M. M.(1994), “Labor market
flexibility : a changing international perspective,” Monthly Labor Review, November.)
이와 같이 각국별로 상이한 사회적 배경과 논의과정을 생략한 채, 그리고
수량적 유연성 제고가 수반할 제반 부작용을 최소화하기위해 정부가 취한
보완정책에 대해서는 언급하지 않은 채, 각국이 도입한 유연성 제고정책만을
단편적으로 제시하는 것은 현재 우리 노동시장이 직면하고 있는 여러 문제에
대해 적절하지 못한 해결책을 찾도록 할 수 있다.
향후 우리나라의 고용구조는 인력의 효율적 활용, 기술변화 등을 이유로 변화가
가속화되고 그 과정에서 노동유연성이 더욱 강조될 전망이다. 수량적 유연성의
제고는 흔히 노동시장을 양분하고 고용안정성 측면과 마찰을 빚게 마련으로 특히
노동시장에서 주변적인 위치에 있는 여성들이 수량적 유연성 제고의 일차적
대상이 되어 여성의 고용 불안정, 직업전망의 결여 등의 문제를 겪을 것이
우려된다. 여성고용구조의 불안정화 추이에 대한 올바른 노동정책을 수립하기
위해서는 고용불안정화 현상의 논리적 근거로 인용되고 있는 노동시장 유연성
명제 자체에 대한 정확한 이해가 선행되어야 할 것이다.
본 논문은 이와 같은 문제의식에서 출발하고 있다. 서구에서 노동유연성 논의는
어떻게 전개되어 왔으며 실제로 추구된 수량적 유연화 정책이 무엇이었는지를
1980년대 이후 고용보장법(employment protection law)과 직업안정정책(job security
policy)(주3 : 본고는 job security를 직업안정 또는 직장보장으로 번역하고 있으며
고용안정 (employment security)과 유사한 개념으로, 기업이나 정부가
수요측면에서의 충격으로 인한 근로자해고를 피하기 위하여 수행하는 의도적인
노력으로 정의한다. Osterman & Kochan(1990).)에서의 변화를 중심으로 규명하고자
한다. 그로부터 우리나라가 어떤 시사점을 받을 수 있을지를 논의함으로써 보다
안정되고 잘 기능하는 노동시장(a more secure and better funtioning labor market)의
형성이라는 우리의 당면과제를 푸는 하나의 실마리를 제공할 수 있기를 기대한다.
Ⅱ. 서구의 노동유연성 논의
1. 논의의 배경
유럽내 OECD 회원국들은 1960년대 중반의 낮은 실업률하에서도 좀더 효율적인
노동시장을 만들기 위해 노동시장의 유연성을 높이기 위한 다양한 정책을
구사하였는데 그 때의 주요 프로그램은 직업훈련을 강화·다양화하고 노동력
과잉지역에서 고용이 확장되는 지역으로의 지리적 이동성을 촉진하는
보조금프로그램 등이었다(Brodsky, 1994). 그러나 1970년 중반의 경기후퇴이후
경제환경이 급격하게 불확실해졌고 고실업률, 고인플레율이 지속됨에 따라 새로운
대응이 필요하게 되었다. 참고로 주요 산업국가의 민간실업률 추이는 다음과
같다.
<표 1> 주요 선진국의 1965∼1993년간 실업률 추이
(단위 : %)
---------------------------------------------------------------------------
국 가 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1993
---------------------------------------------------------------------------
미 국 4.5 4.9 8.5 7.1 7.2 5.5 6.7
캐나다 3.6 5.7 6.9 7.5 10.5 8.1 11.4
일 본 1.2 1.2 1.9 2.0 2.6 2.1 2.6
프랑스 1.6 2.5 4.1 2.4 10.4 9.1 11.3
독 일 0.3 0.5 3.4 2.8 7.2 5.0 6.1
이태리 3.5 3.2 3.4 4.4 6.0 7.0 10.6
영 국 2.1 3.1 4.6 7.0 11.2 6.9 10.3
스웨덴 1.2 1.5 1.6 2.0 2.8 1.5 9.1
---------------------------------------------------------------------------
출처 : M. M. Brodsky(1994), 54쪽에서 재인용.
경기침체, 지속적인 고실업률과 고인플레율 속에서 유럽국가는 종래의
직장보장(job security)을 유지하기가 점점 어려워졌다. 직장을 유지하는데 소요되는
비용이 증가함에 따라 기업가는 그 비용의 일부를 노동자에게 이전하는 방법을
모색하기 시작했는데, 그 대표적인 예가 해고규제완화의 시도였다.
특히 1980년대 중반이후의 유럽형 고실업 딜레마에 대한 주요 이유로서
비탄력적이고 비효율적인 노동시장, 유럽경화증(硬化症)이 거론되기 시작했다. 즉
최저임금제는 투입요소할당을 왜곡하고, 또 실업수당의 지급은 취업의지를
줄이고, 고용보장법과 과도한 비임금노동비용은 고용주의 고용동기를
약화시킨다는 것이다. 그 대안으로서 미국형 탄력적 노동시장이 대두되었다.
왜냐하면 1974-84년간 미국 경제는 1,800만 일자리를 창출하고 실업률이
1982-84년동안 오히려 2.1% 포인트 감소한 반면 유럽에서는 1.3% 포인트
증가했기 때문이다(OECD, 1994).
그러나 유럽의 고용보장법과 경직적인 노동시장에 대한 비판은 무성했지만
1980년대 말까지 실제 유럽에서 노동시장 유연성을 제고하기 위해 취해진 조치를
보면, 근로자의 권리를 근본적으로 고치기 보다는 매우 제한적인 범위내에서
이루어졌음을 알 수 있다. 그에 대한 자세한 내용은 본고의 제3장에서 다룰
것이다.
유럽국가들이 노동시장의 유연성(labor market flexibility)을 제고시키기 위한
직접적인 조치를 취하기를 주저한 첫째 이유는 노동시장 유연성이 증가할 경우,
균형실업률이 감소할 것인지에 대한 확신이 없었고, 둘째는 노동시장 유연성의
부정적 측면 때문이었다. 또한 미국의 고용창출 기적을 설명하기 위해서는
노동시장 유연성 이외의 요인이 도입되어야 한다는 성찰도 한 몫을 하였다. 이에
대해 차례로 살펴보자.
2. 노동시장 경직성과 실업
유럽의 고실업을 야기한 원인으로서 가장 비중있게 언급되는 것은 비임금
노동비용의 증가와 해고규제에 기인한 노동시장 경직성이다. 즉 유럽국가의 경우
실업보험, 의료보험, 국민연금의 사회보장세를 주축으로 한 비임금 노동비용이
매우 크기때문에 고용주가 근로자를 신규 채용하기 보다는 기존노동력의 시간외
노동을 늘리거나 노동절약적 기술을 도입하도록 하고, 또 강한 해고규제는
탄력적인 고용조정을 어렵게하여 결과적으로 총실업을 증가시키다는 것이다.
그렇지만 정작 유럽국가내에서는 해고규제를 완화하고 사회복지프로그램의
축소하는 것이 장기적으로 볼 때 실업을 감소시키고 궁극적으로 국가경제의
발전에 기여할 수 있을 것이라는 확신이 크지 못했다.
① 고용안정조항에 대하여
해고절차와 같은 고용보장조치의 완화가 고용을 증가시킬 수 있을 것이라는
목소리에 비해 이에 대한 실증적 증거는 희박했다. 독일, 프랑스, 벨기에의
1980년대 중반의 고용보장조치를 검토한 결과, 해고조치의 완화가 노동시장의
적응성에 영향을 미친다는 어떤 증거도 발견하지 못했다.(주4 : Abraham &
Houseman(1993), “Does Employment Protection Inhibit Labor Market Flexibility?
Lessons from Germany, France and Belgium,”Paper presented for the NBER/Ford
Project, Social Protection vs. Economic flexibility : Is There a Tradeoff? Brodsky
(1994)에서 재인용.) 또한 Buechtemann (1993)은 다양한 실증분석 결과를 인용하여
고용보장법조항의 이행비용이 크지 않다며 이 조항이 기업의 해고행위에 독립적
영향을 미칠지 의문을 나타내었다.
경제이론면에서도 해고규제를 없애기 보다는 고용보장법을 유지하는 것이
효율적임이 증명되었는데 이는 고용보장법을 존속시키는데 중요한 역할을 하였다.
노동과 자본은 공급이 비탄력적으로 특히 단기에 있어 이동이 제약된다. 이
때문에 발생하는 렌트(rents)의 분배는 협상에 의해 결정된다. 협상시 흔히
노사간에는 정보의 비대칭이 발생하며 이것은 효율적인 계약을 체결하기 어렵게
한다. 따라서 이와 같은 시장실패를 치유하기 위해 고용보장법 제정과 같은
정부개입이 정당해진다.
만약 노동이 불완전하게 이동한다면, 이로써 발생하는 준경제적
렌트(quasi-economic rents)에 대한 효율적 노동계약은 고용과 임금을 함께
구체화하는 것(즉 상황연계적 계약, contingent contract)이 된다. 만약 자본가가
고용수준을 결정할 수 있는 상태에서 노사가 임금수준에 대해 협상하는 경우,
기회비용 이상의 임금은 과소고용을 초래할 것이다. 이 때 고용수준이 명시되어
있다면, 노사는 공통의 경제적 렌트를 극대화하도록 고용수준을 결정할 것이다.
원래 암묵적 계약이론(implicit contract theory)은 임금경직성현상을 설명하고
수요감소시 대량실업이 발생하는지를 측정하려는 것이지만, 이와 같이
직업안정법조항이 경제적으로 효율적임을 보여주는데도 유효하다. 상대적으로 덜
위험기피적으로 추정되는 기업은 불경기시 해고나 임금하락을 방지하는 일종의
보험을 제공한다. 호경기시 낮은 임금을 받는 대신, 불경기시 완전경쟁(spot market
exchanges) 임금보다 높은 임금 또는 해고수당을 받는다. 이와 같이 임금수준이
경기변동 등의 외부변화로부터 덜 영향받으려면(임금수준의 smoothing) 임금,
해고수당, 고용수준 각각에 대해 구체적으로 명시해야 한다. 만약 법조항으로
이것을 제도화하는 장치가 없다면 기업은 대체로 불경기시 과소고용하게 될
것이다. (주5 : 암묵적 계약이론에 대한 더 이상의 설명은 Azariadis(1981), Azariadis
& Stiglitz(1983)을 참조할 것.) 노사가 최적계약에 도달하지 못하는 가장 큰
이유는 노사간의 비대칭적 정보 및 정보 교환에 소요되는 거래비용때문이다. 이때
노사는 신의성실로 교섭하고 해고가 불가피할 경우 기업은 해고를 예고하고,
기업의 재정상태등에 대한 정보를 노동자에 제공해야 한다는 법조항이 있으면
정보의 효율적 교환과 효율적인 계약의 체결을 도울 수 있을 것이다.
유럽국가들이 무성한 비판과 압력에도 불구하고 해고의 사전예고 및
해고수당부여 등의 해고규제법의 근간을 유지한 데에는 이와 같은 암묵적
계약이론이 기여한 바가 크다.
직업안정법의 이론적 효율성에도 불구하고 미국에는 최근까지도 그와 유사한
법조항이 없었다. 정보가 많은 기업은 근로자 사기를 고려하여 해고가
임박했음에도 이를 사전에 알리지 않았고, 근로자는 해고에 임박해서도
직업탐색보다는 숙련에 힘쓴 결과로 실업기간이 장기화되고 소득손실이 컸다.
그러나 해고가 경기변동에 따른 주요 고용조정 수단이었던 미국도 유럽의
해고규제법에 비하면 미약하지만 집단해고전 정부와 근로자에게 통지의무를
부과하는 The Worker Adjustment & Retraining Notification Act를 1988년
통과시킴으로써 고용주가 고의로 정보를 주지 않는 것, 즉 예고없는 해고를
금하였다.(주6 : Houseman(1990), 205-206쪽)
② 실업수당제도에 대하여
실업수당제도 역시 유럽의 높은 실업률 및 실업의 장기화를 낳는 요인으로
거론되었으나 실증연구결과는 실업의 실업수당 대체율과 최대수급기간에 대한
탄력성이 그다지 크지 않다는 것이다(Burtless, 1987). 유럽내 OECD 국가의
실업수당과 수급기간은 종전수준에서 크게 벗어나지 않았다.
③ 임시직고용 규제 완화에 대하여
마지막으로 유럽의 저성장과 높은 실업률을 야기하는 요인으로 임시직 고용을
규제하는 등의 비탄력적 고용관계가 지적되었다. 이 기간의 정함이 있는
고용계약(有期契約)에 관한 규제의 완화는 1980년대 동안 유럽에서 고용증가를
(주7: 여기서 주목해야 할 점은 유럽의 경우 고용증가를 위해, 즉 실업대책으로
비정규직에 관한 규제를 풀 것이 요청된다는 것이다. 주로 노무비용의 감소 및
탄력적인 고용조정을 위해 비정규직에 대한 규제완화가 요청되는 우리나라와는
분명 대조를 이루는 상황이다) 위해 제안된 정책중 상대적으로 많이 받아들여진
것으로 그 정도는 제3장에서 보는 바와 같다.
3. 노동유연성의 부정적 측면
유럽의 OECD국가에서는 노동유연성의 '어두운 측면'에 대해서도 활발히
논의되었다. 이로부터 유연성, 특히 수량적 유연성증가가 가져올 여러 부작용에
대하여 사회적 우려가 형성되었고 이는 유연성전략의 구사범위를 상당히
제한시켰다.
유럽의 고용문제에 대한 Kreisky Commission은 1989년 미국노동시장의 유연성을
언급하면서 "미국경제가 성장할 때에도 더 많은 미국인이 영세민, 실업자대열로
내몰려져 왔다. 성장의 혜택이 매우 불공평하게 분배되어져 미국내 2천만 빈민은
성장의 혜택을 거의 느낄 수 없었다. 미국의 소득불평등은 지난 40년내
최악이다"고 하였다.
도린저(1992)는 미국의 노동유연성의 어두운 측면으로 실업자의 증가, 실직자의
임금손실, 젊은이의 경력경로(career paths)의 붕괴, 조기퇴직의 결과로서 노령층의
경력파괴, 근로의욕의 감소, 불확실한 직업전망으로 인한 노동생산성 저하,
소수민족의 고용불안정성 등을 지적한다. 또한 도린저는 미국 직장에서의 극심한
변동이 기존의 확립된 노동관계관행을 파괴하고 인적자원개발시스템을
약화시켰다고 주장했다.(주9 : Doeringer, P.(1992), “Flexibility and Equity : The
American Experience,”European and American Labor Markets(Washington, National
Planning Association). Brodsky(1994)에서 재인용.) 1989년에 구성된 미국 노동부의
'노동력의 질과 노동시장 효율성에 관한 위원회'(Commission on Workforce Quality
and Labor Market Efficiency)는 외부변동에 대한 기업의 단기적 대응이 노동력의
생산성을 잠식하고, 궁극적으로 미국 산업의 경쟁력을 약화시킬 것이라는 염려를
피력했다(Brodsky, 1994).
또한 1980년대 미국의 고용 증대를 설명하기 위해서는 탄력적인 노동시장
이외에 낮은 임금증가율(주10 : 비농 민간 피고용부문의 생산직 노동자의 실질
시간당 임금은 1973년 8.55$에서 1989년 7.64$, 1993년 7.39$로 하락했다. 미국의
1979년에서 1989년간 민간 부문의 연평균노동생산성은 0.8% 증가한 반면 유럽은
2.1%의 평균성장률을 나타냈다. 1980년대 미국의 상대적으로 낮은 임금증가는 더
많은 노동자의 고용을 가능케 한 요인이다. 일종의 저임근로자간의 일자리공유
(work sharing)의 형태이다. 유럽이 고용의 질 유지에 치중한 반면 미국의 고용량을
중시했다고 볼 수 있다. OECD(1985,1991), Economic Outlook, Brodsky(1994)에서
재인용.), 노동공급의 증가(주11 : 1980년대 미국 서비스부문의 저임 직종에서
이민인구를 중심으로 한 노동공급 증가율이 높았는데 이것은 유럽경제에서는
존재하지 않은 상황이었다. 1980-1990년간 미국의 노동력 성장은 연간 1.6%로
증가한 반면 유럽의 OECD국가에서는 0.9%로 증가하였다. OECD(1993), Ecomonic
Outlook. Brodsky(1994)에서 재인용.), 팽창적 재정정책(주12 : 미국의 팽창적
재정정책은 일자리와 동시에 연방예산적자를 증가시켰다. 1981-1984년간
미국연방정부의 예산 적자는 총국내생산의 2.5%로 증가하였다. OECD(1985),
Economic Outlook. Brodsky(1994)에서 재인용.) 등의 미국 특유의 요인이
중요했음을 인식하게 된 것도 유럽국가들로 하여금 규제완화에 대해 소극적인
조치를 취하게 한 요인이었다.
Ⅲ. 고용보장정책에서의 변화
이와 같은 유연성논의에 힘입어 1980년대까지 유럽의 노동시장에서 유연성을
증가시키기 위해 취해진 조치를 보면 직접적인 규제완화조치는 거부된 반면 훈련,
재훈련 및 배치원조 등의 적극적 노동시장 정책(active labor market policies)이
강조되었다. 즉 사회보장제도와 노동시장정책을 연결·통합시키는 방식으로
노동시장내 유연성 제고를 도모하였다. 그 대표적인 예가 소득유지프로그램의
노동시장정책과의 통합이다. 오스트리아, 뉴질랜드, 영국 및 스웨덴에서는 10대
청소년의 경우 실업수당을 제한하였고, 프랑스에서는 실업급여가 실업기간에 따라
급속도로 반비례하도록 함으로써 구직(求職) 인센티브 제고시키고자 했다.
호주에서는 실업수당의 수급요건으로서 구직의무를 강화하는 조치를
취하였다(Brodsky, 1994).
그러나 경기침체가 1990년대에 들어와서도 계속되자 거시적 경기후퇴에 따른
구조적 조정의 필요성이 제기되는 한편 유럽 각국은 수량적 유연성과 기능적
유연성간 균형의 필요성을 인식하게 되었다. 즉 과도한 외부노동시장 유연성은
숙련 향상, 직종 재설계, 근로자 재배치 노력을 약화시킨다. 반면 노동시장을
지나치게 내부화하는 것은 경제 전체적인 노동력 배분을 저해하고, 노동력을
승진경로가 보장된 직종과 임시직종으로 양분할 것이기 때문에 양자(兩者)간의
균형은 중요한 문제이다.
또한 급변하는 경제환경하에 기업주가 종래의 직장안정비용을 감당하기
어렵다는 것이 서서히 인정되기 시작했고, 이 비용을 분담하려는 정부의 적극적인
시도가 있었다. 그 목적을 위한 유럽각국의 정책은 크게 고용보호법의 완화,
임시고용에의 규제완화, 근무시간 감축·재조직 및 그 비용 일부의 정부부담의
세가지로 요약할 수 있다.(주13 : 이하 유럽각국에서 취해진 조치는 Houseman
(1990)에서 인용한 것이다.) 처음 두개는 직장안정을 약화시키는 결과를
초래하지만 마지막 형태는 근무시간을 감축하고 재조직하는데 소요되는 비용을
지원함으로써 기업주의 직장안정비용을 덜어주고 그로써 직장안정을 증진시키기
위한 제도적 대응이다.
① 고용보호법의 완화정도
다음과 같이 일부 국가에서 해고법(Dismissal Law)이 상당히 완화되기는 했지만,
예고와 협상의무등 기본적 사항을 바꾸지는 못했다. 요컨대 해고법을 완화하라는
주장에도 불구하고 지난 10년간 OECD국가의 고용보장조치에서 이렇다할
탈규제가 발견되지 않는 바, 규제완화를 전면적으로 시도한 움직임은 없었다고 할
수 있다.
벨기에는 white collar근로자에 대한 강제예고기간을 감축하고, 화란은 해고의
행정절차를 단순화하고, 프랑스는 해고에 대한 정부승인제를 없앴다. 서독은
노사협의회를 갖춘 신생기업과 영세기업만을 해고관련 규제에서 면제해 주었다.
이태리는 1990년에 오히려 해고제한을 소기업에까지 확대하도록 그리고
아일랜드는 1991년에 파트에게도 보호를 확대하도록 근로자 보호법에
고용보장조항을 강화했다. 미국에서도 1988년 근로자 적응 및 재훈련 예고법을
제정하여 공장폐쇄 및 집단해고의 경우, 강제적인 예고의무를 부과했다.
Houseman(1990)은 일부 국가에서 이루어진 법개정등의 규제완화를 무시할 수는
없지만 대체로 주변적이며 해당국가 특유의 비효율을 치유하기 위한 것이었다고
보았다.
② 임시직채용에 대한 규제완화
임시직에서의 이제까지의 제한을 완화하는 것은 법적 해고규제를 우회하도록
할 수 있게 하기 때문에 중요한 의미를 갖는다. 이 부분에서는 상대적으로 큰
변화가 발생했으나, 그 정도는 다음과 같다.
서독은 1985년 고용촉진법에서 파견직고용의 허용기간을 3개월에서 6개월로
늘리고 계약직의 허용기간을 6개월에서 18개월(신생기업은 24개월까지)로 늘렸다.
화란은 계약직의 허용기간을 종래의 6개월에서 1차례 갱신을 허용했고 벨기에와
프랑스는 특수한 경우에 한해 유기계약기간에의 제한을 완화했다.
이와같은 완화에도 불구하고 파트, 임시노동, 파견노동에 대한 통일적 규제를
위해 영국(주14 : 유럽국가중 고용보호조치가 가장 약한 나라중의 하나가
영국이다. 영국에서는 고용보호조치가 노동탄력성을 저해하고 사용자부담을 늘려
고용을 감축시킨다는 논리가 강하다. 이에 대해 Disney &Szyszczak(1989)는
“파트에의 고용보호가 고용을 저해하는 주요 요인이라는 명확한 증거가 없다.
보호를 완화해도 괄목할 만한 고용증가는 나타나지 않을 것이다”라는 반론을
제기하였다.)을 제외한 EC 11개국이 채택한 지령은 비정규노동자에 대해
사회보장, 직업훈련의 균등대우 및 시간 비례적 제수당의 지급등을 내용으로 하고
있음을 주목할 필요가 있다.
고용주의 유연화전략이 노조와 집단교섭해야할 대상이라면 고용주의
유연노동력 활용을 통한 이윤추구의 시도에는 일정한 한계가 존재하게 된다.
대체로 상용근로자에 대한 유연노동시간의 도입과 같은 전략은 실제로 노조의
반대로 실현되기 어렵기 때문에 임시직이나 시간제근로과 같은 비정규근로와
결합되어 나타나며 이 경우 비정규직에 대한 보호는 등한시되는 것이 일반적이다.
그러나 산별노조체제라면 상황이 달라지는데 유럽국가중 산별노조체제를 갖춘
나라의 경우 비정규직에 대한 근로조건과 고용안정성 등 보호논의가 보다
적극적으로 이루어질 수 있었다.
무엇보다도 유럽의 각국 정부가 파트타임 고용을 장려한 배경은 기업의
임금비용 감소나 고용조정의 수단으로서가 아니라 상근제 직업의 부족이
지속되는 상황에서 남녀간 유급과 무급노동의 평등한 분배를 장려하거나,
취업자와 실업자 간의 노동량을 재분배하기 위한 것이었음이(Neubourg, 1985)
우리나라와 대비되는 상황이다.
그런만큼 유럽에서는 파트타임 노동자를 내부노동시장으로 통합하는 조치들이
마련되었다. 그 대표적인 것이 정규근로자의 신분을 유지하면서 상근제에서
파트타임으로의 상호전환이 가능하도록 하는 것이다. 육아를 필요로 하는
근로자(parental part-time work )나 정년을 앞둔 근로자(part-time work for phased
retirement, 노령연금의 수급권을 가지게 되는 퇴직연령을 전후로 한 단계적 퇴직을
위한 파트타임 노동)는 일정한 자격을 갖추면 파트타임으로 전환할 수 있다.
이와같은 상호전환제도는 실업을 줄이고 취업과 노동시장 퇴출을 점진적으로
이루어지게 할 뿐 아니라 개인의 여가와 노동에 대한 선택의 폭을 높이게 될
것이다.(주15 : ILO(1989), “Part-time work,”Conditions of Work Digest, Vol.8, Part
Ⅳ.
③ 근로시간 단축·재조직
마지막으로 근무시간 단축은 해고를 방지하고 새로운 고용을 유도하기 위한
수단으로서, 직장안정의 악화를 가장 직접적으로 막을 수 있는 조치이다.
유럽각국은 근무시간의 단축을 유도하는 한편 근무시간 감축으로 초래될
고용주의 불이익을 보상하기 위해 근무시간의 조직에서의 유연성을 어느 정도
부여했다: 야간, 주말, 시간외 근무연장 등의 도입으로 더 넓은 범주에서
근무가능시간을 설정함으로써 공장의 연장가동이 가능해져 노동생산성을 높이고
노동비용을 낮출 수 있게 되었다. 이와 같이 근무시간 감축 및 근무시간 재조직이
결과하는 기업내부의 유연성 증가는 해고의 대안이 된다. 유럽사회의 해고제한의
오랜 전통때문에 기업주는 유연성을 제고할 수 있는 수단으로서 특별히 근로시간
재구조화에 관심을 갖게 되었으며 노조 역시 이 방식을 통한 유연성 증가의
필요를 인정하기 시작했다. 벨기에, 네덜런드, 프랑스는 1982년 주당 40시간에서
39시간으로 단축함과 동시에 탄력근무시간대를 확대시켰다.
또한 유럽정부는 해고대안을 도입하는 비용을 보조함으로써 해고규제비용의
일부를 흡수하였는데 가장 대표적인 예로서 프랑스가 산업구조 조정대상인
철강산업등에서의 단축시간근로(short time work)에 대해 실업보험을 제공한 것을
들 수 있다. 조기 퇴직제도 역시 해고를 막을 수 있는 대안으로 유럽의
여러국가에서 도입되었다.
프랑스와 네덜런드는 실업보험기금을 사용하여 퇴직가능연령을 낮추고,
룩셈부룩은 기업내 재배치, 정부·공기업에서의 정리노동력 흡수 및 조기퇴직
등으로 사회전체의 실업률을 높이지 않으면서 철강산업인원의 50%를 감축하는데
성공했다. 이에 소요되는 비용은 정부가 부담했다. 서독과 영국도 1980년대 말
조기퇴직을 장려하는 법안을 통과시켰다. 또 하나의 해고대안책은 프랑스가
실시한 노동이동능력의 향상을 위한 배치와 재훈련서비스(placement & retraining
services)를 제공하는 기업을 특별 지원하는 것이다.
Ⅳ. 효율과 고용안정간의 균형
유럽각국은 지난 1980년대 이후 기업주의 직장안정비용을 덜어주기 위해
노동법 개정을 통한 규제완화, 정부지원프로그램등 다양한 시도를 하였지만
전반적으로 볼 때 '근로자의 일할 권리, 직업안정의 관행'이라는 유럽의 전통에서
크게 벗어나지 않는다. 고용보호법이 완화되기는 했으나 제한된 범위에서
이루어졌고, 가장 큰 변화가 있었던 독일에서조차 그러한 정부의 조치는 실험적인
것으로 간주된다. M.Weiss(1987)는 "노동법의 최근 개정에도 불구하고 노동법은
전반적으로 기간의 정함이 없는 계약을 강하게 지지하며 '근로자는
장기고용관계를 맺음으로써 생애적 전망을 발전시킨다'는 독일사회의 일반적인
이해에서 벗어나지 않음을 주목해야 한다"고 하였다. 독일법은 노사간의 합의를
토대로 제정 및 개정되어야 한다는 사회적 당위성 아래, 정부와 고용주는 이런
균형(dedicated balance)이 깨질 것을 염려하여 이 체계에 많은 수정을 가하는 것을
꺼렸다고 볼 수 있다.
유럽 각국의 정부가 실업률 완화라는 목표달성을 위해 취한 조치는 비정규직의
활용이나 해고규제의 대폭적인 완화보다는, 기업에게 부과된 직장안정비용을
분담하는 것이었다. 각국정부는 파트타임근로을 위한 고용보험, 정규직의
조기퇴직 유도, 그밖의 다양한 프로그램 등을 통해 단기적으로 직장안정비용을
흡수함으로써 직업안정을 간접적으로 지원하는 한편, 근무시간의 단축 및 재구성
등 근로시간관련 규제는 완화하였다. 고용조정의 목적을 위해 비정규직 활용의
불가피성이 제기되어 왔지만 그때에도 무제한의 탄력성이 상정된 것이 아니었다.
비정규 노동자의 적정한 보호는 정규노동자의 보호와 마찬가지로 사회적
관심대상이었다고 할 수 있다.
이제까지의 분석결과를 종합하면 유럽사회에서 직업안정에 대한 오랜 전통은
경제환경변화에 따라 새로이 요구되는 노동시장 효율성과 노동유연성 제고와
균형을 맞추면서 유지되고 있다고 결론내릴 수 있다.
그러나 1990년대 중반인 현재까지 지속되고 있는 유럽경제의 불황과
구조조정의 필요성은 향후 노사관계 및 고용관리에서의 더 큰 변화를 재촉할
것으로 예상된다. 이에 고용보장조치의 완화를 요구하는 소리는 높아져 갈
것이다. 근간 가장 큰 환경변화일 유럽통합을 앞두고 유럽 각국이 해고관련규정과
비정규노동력에의 보호조치에서 통일을 꾀하고자 하고 있다. 이를 위해 영국을
제외한 EC 11개국이 파트, 임시노동, 파견노동에 대한 통일적 규제를 위한 指令을
채택했는데, 그 내용을 보면 비정규노동자에 대해 사회보장, 직업훈련의 균등대우
및 시간 비례적 제수당의 지급 등으로 기존틀에서 크게 벗어나지 않고 있다.
그러나 향후 고용안정조치의 완화라는 계속되는 경영측 요구에 굴복하여 유럽의
노동시장에서 이제까지의 고용패턴과 현저히 다른 고용관행이 등장하고 또
확산될지는 관심있게 지켜볼 사안이다.
Ⅴ. 한국의 고용안정정책에 대한 시사점
최근 노동시장에서 가장 큰 변화중의 하나는 파트타임, 임시, 파견근로와 같은
비정규 근로자가 늘어나는 등 고용구조가 불안정화되고 있다는 것이다. 비정규
근로자가 증가하는 것을 기업측과 노동공급측의 요구가 상호작용한 결과로서
별다른 노동정책을 요하지 않는 것으로 볼 수도 있을 것이다. 그러나
비정규근로자의 근무형태가 대체로 상근제로서 비정규직 본래의 유연성을
보장하지 못하며 대부분의 비정규직의 근로조건이 매우 열악하고 불안정하다는데
문제가 있다. 따라서 많은 비정규직 근로자가 정규직으로의 전환을 꿈꾸는
비자발적 취업자로 존재한다. 이와 같이 현행의 인력활용의 틀로는 노동공급측의
요구를 담아낼 수 없음에도 우리 사회에서 비정규근로자의 고용은 노동유연화
논리위에서 계속 증가할 전망이다.
기실 노동유연성 논의의 핵심은 기능적 유연성의 제고, 즉 높은 수련수준의
유지 및 다기능공화에 있을 것이나 우리나라 기업의 경우 기능적 유연성 제고의
노력보다는 수량적 유연성을 추구해왔고(주16 : 일례로 외부환경 변황에 대한
한국기업의 유연성확보 수단으로서 기업내 배치전환은 주로 생산량의 변화에
대응하기 위한 수단으로서만 사용되었으며 노동자의 다기능화나 기능향상을 위한
수단으로서의 정기적인 배치전환은 대체로 이루어지지 않았다는 연구결과가 있다.
정이환(1992).) 우리나라의 비정규 노동력에의 수요는 주로 고용조정의
용이함이라는 해고비용의 감소측면과 임금절감에서 유발하여 왔다.
그러나 서유럽의 경우 비정규노동력에 대한 수요를 형성하는데 있어
임금절감의 유인이 크지 않다. 이는 임금체계의 단순성 때문인데, 보너스제도나
퇴직금제도가 존재하지 않고 수당체계가 단순하여 정규와 비정규의 시간당
임금에 큰 격차가 없기 때문이다. 또한 비정규근로자에게도 근로시간수에 비례한
부가급부, 사회보장세 등을 제공해야 하기 때문에 노동비용면에서 비정규근로자를
고용할 유인은 상대적으로 적다고 하겠다.
다음으로 서구사회에서 비정규 노동력 활용은 수량적 고용조정의 주요
수단인가? 특히 유럽에서는 정규직의 경우 고용안정법이 엄격히 적용됨에 따라
해고비용이 상당히 높다. 따라서 비정규 노동은 경제환경 변화에 따른 용이한
고용조정수단이라는 메리트를 갖는 것이 사실이다. 1980년대 말이후 유럽에서도
고용조정의 목적으로 비정규직 활용의 불가피성이 제기되어 왔지만, 비정규직의
고용에서 무제한의 탄력성이 주어지지도 않았고 또 고용과 근로조건상의
보호조치가 없어지지도 않았다. 유럽국가별로 그 보호의 내용과 정도는 차이가
있을 수 있으나, 기본적인 근로조건의 유지와 고용의 안정(일정 근로시간 이상의
파트타임 근로자에게는 동일한 또는 시간비례의 근로조건의 보장 및
임시·파견직의 노동계약기간의 통제 등)은 공통적으로 확보되었다. OECD의
Dahrendof Group이 주장하듯 유럽사회의 목표는 경제적 효율만이 아니라 개인의
복지와 사회적 진보(progress)이기도 하기 때문이다.
유럽국가중 가장 성공적으로 경제환경변화에 적응하고 있는 독일에 대한
경험연구로부터 근로자의 기능적 유연성과 숙련향상의 중요성이 새롭게
강조되기는 하였지만, 기능적 유연성을 제고하기 위해 노동력을 주변과 핵심으로
양분하고 단순주변노동력에 대해 탄력적인 고용관계가 불가피하다는 식의 논리는
찾아보기 어렵다.
1970년대 이후 최근까지 유럽의 OECD국가에서는 고실업률의 지속을 배경으로
일자리 창출이 노동시장의 주요 현안이었다. 유럽에서의 유연성 논의는 바로 그
목적을 위해 시발하였고 또 오랜 고용안정의 전통위에서 실제적으로 구사된
유연화전략은 상당히 제한될 수 밖에 없었다.
우리나라의 경우 현재 부분적인 인력난이 존재하는 실정임을 직시할 필요가
있다. 이와 같이 유럽과 우리나라는 노동유연성론이 제기된 배경이 다르고 그
내용이 상이하다. 그럼에도 불구하고 이 상이함에 대한 언급없이 최근의
유럽노동시장에서의 수량적 유연화시도만을 소개하는 것은 문제해결을 더욱
어렵게 할 수 있다.
또한 유럽과 달리 우리사회에서는 고용안정의 지반이 약하고 특히 비정규직
근로자에 대한 고용안정은 거의 무방비상태이다. 이와 같은 상황하에서 수량적
유연성의 제고를 현재 우리 노동시장에서 시급히 요청되는 과제로 볼 수 있을지
의문이다. 비정규인력에 대한 사회적으로 적정수준의 보호를 담보해 낸후 유연화
논리를 전개하는 것이 순서일 것이다.
향후 변화하는 경제환경에 대한 적응을 이유로 기업은 수량적 유연성 전략을
계속 추구할 것으로 전망된다. 한편 정규근로자에 비하여 근로시간의 탄력성이
확보된다면 비정규직을 선호하는 노동공급자가 증가할 가능성이 크다. 그렇다면
다양한 고용형태 속에서도 비정규직 근로자들이 노동자로서의 기본권을 침해받지
않도록 노동시장의 규칙을 만들어가는 것이, 즉 비정규 노동자의 비자발적 수락을
바로잡아주고 개별적 계약에 구애되지 않은 객관적 기준을 보장해주는 것이
노동시장의 시급한 과제로 부각된다. 파트타임 근로만 해도 근로시간수에
비례하여 제반권리가 보장되는 단시간 노동으로서 남녀에게 모두 열려있는
노동선택의 하나로, 단순한 비용절감전략으로서의 탄력성 추구가 아닌 개인의
시간관리 여지의 증대의 관점에 선 긍정적인 탄력성의 전략이 필요하다 하겠다.
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