한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

Ⅰ. 서 론 / 1 

1. 연구배경 및 연구목적 / 3 
 가. 연구배경 / 3 
 나. 연구목적 / 5 

2. 연구내용 및 연구방법 / 5 
 가. 연구내용 / 5
 나. 연구방법 / 5 


Ⅱ. 아동수당의 지원범위와 아동양육비 지출 분석 / 7 

1. 아동수당 도입의 제도적 의미 / 9 

2. 소비지출의 분류와 현금지원의 필요영역 / 11 

3. 아동양육비 지출 분석 / 16 


Ⅲ. 주요국의 가족 관련 소득보장제도 분석 / 27 

1. 한국의 유자녀가족 지원제도 / 29 
 가. 가족급여 / 29 
 나. 공공부조 및 주거급여 / 35 
 다. 보육 / 40

2. 스웨덴의 유자녀가족 지원제도 / 41
 가. 가족급여 / 41
 나. 공공부조 / 42
 다. 주거급여 / 42
 라. 보육 / 42

3. 독일의 유자녀가족 지원제도 / 45
 가. 가족급여 / 45
 나. 공공부조 / 47
 다. 주거급여 / 47
 라. 보육 / 48

4. 영국의 유자녀가족 지원제도 / 50
 가. 가족급여 및 근로연계복지 / 50
 나. 공공부조 / 51
 다. 주거급여 / 52
 라. 보육 / 52

5. 핀란드의 유자녀가족 지원제도 / 54
 가. 가족급여 / 54
 나. 공공부조 / 54
 다. 주거급여 / 54
 라. 보육 / 55

6. 일본의 유자녀가족 지원제도 / 57
 가. 가족급여 / 57
 나. 공공부조 / 58
 다. 주거급여 / 58
 라. 보육 / 58 

7. 국가별 비교 / 60


Ⅳ. 결 론 / 65

1. 연구요약 / 67

2. 정책제언 / 68


·참고문헌 / 71


·Abstract / 75

Ⅰ. 서론
1. 연구배경
□아동수당은 아동을 키우는 가족에게 매달 지급하는 보편적 수당 형태의 현금급여로, 자산조사를 통한 낙인이나 빈곤의 덫 문제를 유발하지 않고 사회 통합에 기여하는 사회적 급여의 가장 진화된 형태로 볼 수 있음. 많은 사회보장급여가 수직적 재분배를 목표로 하고 있는데 비하여, 아동수당은 아동을 키우는 가구와 키우지 않는 가구 간의 수평적 재분배를 목표로 하고 있음.
□정부는 2018년도부터 아동수당을 만0세-5세 아동에 대해 월10만원씩 지급하는 것으로 구체적인 정책대안을 제시하였으나, 정책의 목표 및 장기적 방향과 다른 정책과의 관계에 대해서는 논의가 필요함. 아동수당이 아동을 키우는 가족에 대한 정책이라면, 어떤 비용까지를 잠재적인 비용지원의 범위로 볼 것인지, 기존에 확대되었던 보육서비스나 양육수당 등과의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 저소득층에 대한 공공부조제도인 기초생활보장제도 및 저소득층 부가급여인 한부모가족 아동양육비 등과의 관계는 어떻게 설정할 것인지를 모색할 필요가 있음.

2. 연구목적
□본 연구에서는 새로 도입된 아동수당 정책의 목표 및 장기적 방향을 제시하고, 다른 정책과의 관계를 재정립하기 위한 구체화 방안을 제시하고자 함. 이를 위해 아동수당정책의 정책목표를 점검하고, 정책이 지향해야 할 장기적 정책수립 방향을 제안할 것임. 특히 서비스와 현금급여의 역할 분담, 여러 수당들 간의 역할 분담(양육수당, 한부모 대지급수당, 한부모 아동양육비 등), 공공부조와 수당 간의 관계, 수당과 조세와의 관계와 관련된 방안을 제시함.

3. 연구내용
□본 연구의 연구내용은 다음과 같음. 우선 아동양육비 지출현황 분석을 통해 국내 아동양육비 지출현황을 분석하고자 함. 다음으로 국내외 아동수당 및 관련 지원정책 현황을 분석하고자 함. 이를 위해 국내 아동수당 및 관련 지원정책(보육서비스, 양육수당, 기초생활보장제도, 한부모가족 아동양육비) 현황을 검토하고, 해외 주요 국가들의 가족 관련 소득보장제도를 분석할 것임. 이러한 분석을 통해 아동수당 및 관련 지원정책 정비방안을 제안하고자 함. 아동수당 제도의 목표 및 장기적 제도 방향을 설정하고, 아동수당 제도와 관련 수당, 보육서비스, 공공부조와의 관계 정립방안을 제시할 것임.

4. 연구방법
□본 연구에서는 다음과 같은 연구방법을 활용함. 첫째, 문헌연구임. 아동수당 등 관련 지원정책에 대한 선행연구를 검토하고, 한국의 아동 관련 수당, 보육서비스, 공공부조 등 제도 현황을 검토하며, 해외 국가들의 아동수당 등 유자녀가족 지원 정책 현황을 확인함. 둘째, 가계동향조사 등 2차자료 분석임. 가계동향조사 등 소득？지출 자료를 분석하여 현금과 서비스 지출로 구분되어야 할 비용을 추산함. 셋째, OECD Wages and Benefits 분석임. OECD Wages and Benefits 분석을 통한 해외 제도 현황을 분석함.


Ⅱ. 아동수당의 지원범위와 아동양육비 지출 분석
1. 아동수당 도입의 제도적 의미
□아동수당은 아동을 키우는 가족에게 매달 지급하는 보편적 수당형태의 현금급여임. 아동수당은 1930년대에서 1950년대까지 서구 복지국가의 가족지원체계의 중심을 이룬 정책으로서, 비교적 단기간에 압축적으로 모든 유럽 국가에 도입이 완료된 정책임. 이전에는 찾아보기 어려운 파격적인 형태의 보편적 수당으로서, 수직적 재분배보다 수평적 재분배를 본격적으로 개념화한 특별한 사회보장제도의 특성을 지니고 있음(김수정, 2002).
□이와 같은 개념적 특이성 때문에 아동수당을 도입하고 제도화하는 과정에서 아동수당의 성격과 지원근거에 대한 새로운 논거가 필요함. 김수정(2002)이 제시하는 바와 같이, 유럽국가에서 아동수당은 아동이 있는 가구의 비용을 보전하는 것을 전반적인 목표로 하는 가운데, 인구나 국력에 대한 관심, 거시 경제관리의 차원, 보편적 급여를 통한 계급연대적 복지제도의 정비 필요성, 양육역할에 대한 사회적 인정과 보상 필요성 등의 다양한 요인이 아동수당의 도입에 영향을 미쳤음. 이와 같은 요인들은 현재의 한국사회에서 아동수당의 도입을 추동한 요인으로 작동하고 있는 것으로 보임.
□한국의 아동수당은 여러 제도의 각축 과정에서 특정된 제도적 경로 내에서 도입되기 때문에, 제도적 역할 재분배의 논거를 구축할 필요가 있음. 기초생활보장제도와의 관계, 부가급여 형태의 수당(한부모가족 아동양육비 등)과의 구분, 보육서비스와의 역할 정립 등의 제도들간의 관계가 모색될 필요가 있음.
□아동수당의 가장 명시적 정책적 목표가 아동을 키우는 가족에 대한 비용 지원이라는 전제하에, 여기서는 아동을 키우는 비용 중의 어떤 부분을 우선적으로 현금으로 지원해야 하는지, 다른 제도들과 제도적 역할은 어떻게 분담해야 하는지에 대한 논리구조를 구축하고자 함. 아동을 양육하는 비용의 구조를 확인하여 이 중 아동수당이 지원해야 하는 지원범위의 근거를 확립하고자 함.

2. 소비지출의 분류와 현금지원의 필요영역
□아동을 양육하는 데에 다양한 소비지출이 발생한다면, 그 중 어떤 영역은 국가가 책임질 것인지, 책임진다면 어떤 영역을 현금으로 지원하고 어떤 영역은 서비스로 지원할 것인가에 대한 탐색이 이루어질 필요가 있음. 소비지출의 비목을 기본적이고 사회적인 욕구충족을 위해 필수적인 정도에 따라 ‘필수재’와 ‘선택재’로, 주로 국가에 의해 대규모로 제공되거나 통제되고 집합적으로 소비되는 정도에 따라 ‘집합재’와 ‘개별재’로 구분할 수 있음. 예컨대 식료품은 가장 분명한 개별재이자 필수재의 성격을 보이며, 피복신발, 가사집기 등은 개별재이면서 필수재에 해당하는 항목이 상당히 많은 것으로 나타남(여유진, 2002).
□이와 같은 지출항목 분류에 따라 아동양육의 지원범위를 다음과 같이 설정해볼 수 있음. 우선 필수재에 가까운 성격을 지닌 것에 대해서는 국가가 지원함. 특히 아동의 경우 초기의 안정적인 성장환경을 제공한다는 측면에서 아동을 위한 소비지출 필수재를 국가가 지원할 필요성에 대해서는 사회적 동의가 어렵지 않게 이루어질 것으로 기대할 수 있음.
□이와 같은 필수재 중 집합재로서의 가치가 적은 것에 대해서는 현금으로 지원하는 것을 원칙으로 함. 예컨대 식료품이나 피복신발비의 경우는 개별재로서의 성격이 강하므로 개별적으로 생산된 재화에 대한 소비자원으로서 현금지원을 하는 것이 적절할 것임.
□필수재이면서 집합재로서의 성격이 비교적 분명한 경우에는 현금이 아닌 서비스로 제공하고, 국가가 안정적인 집합적 소비체계를 제공하는 것이 원칙이 되어야 할 것임. 이와 같이 집합재의 성격이 강한 경우, 집합적 소비체계가 이미 구축된 경우에는 그 공공이용료에 대한 현금지원이 이루어질 수 있을 것임. 그러나 집합재의 성격이 강함에도 공공 소비체계가 구축되어 있지 않고, 시장에 공급이 맡겨져 있어 사실상 개별재의 성격이 크게 나타나는 경우, 그 비용에 대한 지원은 시장공급을 더욱 활성화시켜 공공 소비체계를 잔여화시킬 우려가 있기 때문에 이용료에 대한 지원은 제한하는 것이 원칙이 되어야 할 것임. 그러나 이 영역은 때로 불평등이 가장 크게 나타나는 영역으로, 이용하지 못하는 사람에 대한 불이익이 가장 크게 나타날 수 있어, 공공 전달체계가 구축되기 전까지 한시적으로 비용지원을 할 수 있는 여지도 있음.
□이와 같은 원칙에 비추어 볼 때 본 연구에서는 현금지원으로서 아동수당의 지원범위를 필수재이면서 개별재의 성격이 강한 소비지출로 제안하고자 함. 나아가 필수재이면서 집합재의 성격이 있는 경우, 공공 이용료에 대해서도 지원범위에 포함되는 것으로 함. 민간 이용료에 대해서는 공공 전달체계가 활성화되기 이전까지라는 전제하에서 부분적으로 포함 가능한 것으로 함. 이와 같은 지원범위를 앞서의 소비지출 영역에서 확인해보면 식료품, 피복신발, 가사집기 및 ‘광열수도’의 공공이용료가 포함될 수 있음. 즉 일상생활에서 가장 필요한 의(衣)？식(食)과 관련된 범주와, 주(宙)는 거주에 필요한 공공 서비스이용료를 우선적인 현금지원의 대상으로 볼 수 있을 것임.
□실제로, 아동수당의 지원근거와 범위를 서술한 역사적 문건들에서도 이와 같은 영역을 기준으로 아동수당을 지급할 것을 명시한 경우들이 발견됨. 예컨대 1942년 영국의 베버리지 보고서는 “아동수당은 모든 아동에게 음식, 의복, 광열수도 욕구를 충족시킬 수준이어야” 하며, “음식, 의복, 광열수도 비용을 고려해서 주 8실링으로 정한다”고 설명하고 있음(Beveridge, 1942: 155). 1952년 규정된 ILO의 사회보장 협약 또한 식료품, 피복신발, 가사집기 지출을 아동수당의 우선적인 지원범위로 규정하고 있음.

3. 아동양육비 지출 분석
□본 연구는 2016년 통계청 ？가계동향조사？를 활용하여 아동양육비 지출을 분석하였음. 가계동향조사의 대분류를 기준으로 소비지출항목을 집계하였으며, 소득5분위별로 무자녀가구, 1자녀가구, 2자녀가구를 구분하여 평균값을 제시하였고, 노인가구는 제외하였음.
□아동양육비 분석결과를 주요 소비지출 범주 확대에 따라 자녀수별, 소득분위별로 제시하면 <표 1>과 같음. 2016년 가계동향조사에서 비노인가구의 평균 미성년아동수는 1.69명으로, 1자녀 비용과 2자녀 비용 사이에서 아동수당의 수준을 제시할 수 있을 것임. 아동수당이 빈곤층에 대한 최저비용의 보장이 아니라 모든 아동에 대해 적절한 수준의 비용을 보장하는 것을 목표로 한다는 점에서 최저소득층이 아닌 전체 평균을 기준으로 비용을 제시하고자 하였음.
□가장 좁은 범위의 지출을 목표로 하여 식료품, 의류？신발비용만을 추계해 볼 경우 1자녀는 13만 2천원, 2자녀는 자녀당 9만 4천원 정도의 비용이 평균적으로 지출되므로, 아동수당 지원수준은 1자녀와 2자녀 사이인 10만원을 아동1인당 지원액으로 제시할 수 있음. 이는 현재 아동수당의 수준으로 논의되고 있는 내용과 유사함. 즉 현재의 10만원의 아동수당은 필수재이면서 개별재의 성격이 가장 분명한 식료품, 의류？신발에 대한 지원을 목표로 하는 금액으로 볼 수 있을 것임.
□다음으로 좀더 필수재의 성격이 약한 가정용품？가사서비스의 비용을 추계해볼 경우, 1자녀는 17만 1천원, 2자녀는 12만원 정도의 비용이 평균적으로 지출됨. 추가로 집합재의 성격이 강한 주거？수도광열의 비용까지 포함하더라도 1자녀는 20만 7천원, 2자녀는 13만 7천원으로 큰 차이가 발생하지 않음. 즉 필수재의 성격이 좀 더 약한 가정용품？가사서비스, 집합재의 공공이용료에 주로 해당되는 주거？수도광열 지출에 대한 지원까지 목표로 할 경우, 아동수당의 지원수준은 15만원을 아동1인당 지원액으로 제시할 수 있을 것임.
□한편 아동에 대한 소비지출에서 큰 비중을 차지하며 집합재로 소비되는 것이 적절하나 선택재로서 소비되고 있는 교육지출까지 포함할 경우, 1자녀는 52만 8천원, 2자녀는 38만 4천원 수준까지 급격하게 비용이 증가하게 됨. 공교육의 역할을 회복하고 집합재로서 교육시스템이 적절히 작용하기 전까지 한시적으로 이 영역에 대한 부분적인 지원을 할 수도 있을 것이나, 평균 수준까지 교육비지출을 아동수당으로 지원하는 것은 지원 적절성이나 재정 규모 측면에서도 과다할 것으로 판단됨.

<이하 원문 참조>