한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

목   차
Ⅰ. 서 론 / 1
1. 연구의 필요성 및 목표 / 3
2. 선행연구와의 차별성 / 4
3. 주요 연구내용과 연구방법 / 8


Ⅱ. 이론적 논의 / 11
1. 성평등을 위한 정부 개입과 성평등 목표 수립의 필요성 / 13
가. 정부 개입의 근거 / 13
나. 정부 개입의 주요 분야 / 16
다. 정부 개입의 주요 유형 / 19
2. 효과적 정부 개입을 위한 성평등 목표 수립 / 22
가. 양성평등정책기본계획과 성인지예산제도의 확장 필요성 / 22
나. 성평등 목표 수립의 쟁점: 기능별 목표 vs. 부처별 목표 / 27
3. 소결: 정부 재정사업의 성평등 성과관리를 위하여 / 31


Ⅲ. 세출예산 분야별 기존 성평등 목표·사업 리뷰 / 35
1. 양성평등정책기본계획의 성평등 목표·사업 / 37
가. 개괄 / 37
나. 분야별 과제와 사업 / 40
2. 성인지예산의 성평등 목표·사업 / 41
가. 개괄 / 41
나. 분야별 성평등 목표와 대상사업 / 43
3. 소결: 심층분석 대상 분야 선정 / 81


Ⅳ. 공공질서 및 안전 분야에 대한 심층 분석 / 83
1. 분야 현황과 선행연구 / 85
가. 분야의 전체 재정사업 및 성인지예산 대상사업 현황 / 85
나. 선행연구 현황 / 87
2. 성불평등 이슈와 성평등 목표 제시 / 89
가. 사법제도 / 90
나. 범죄로부터의 안전 / 92
다. 재난·재해로부터의 안전 / 94
3. 부처별 성평등 목표와 성인지예산 대상사업 선정 / 96
가. 부처별 성평등 목표 / 97
나. 부처별 성인지예산 대상사업 선정 / 99


Ⅴ. 국토 및 지역개발 분야에 대한 심층 분석 / 105
1. 분야 현황과 선행연구 / 107
가. 분야의 전체 재정사업 및 성인지예산 대상사업 현황 / 107
나. 선행연구 현황 / 108
2. 공간과 국토이용에서의 젠더적 관점 / 109
가. 도시·건축공간의 젠더연관성 / 110
나. 젠더 이슈 / 112
3. 국토교통부의 성평등 목표와 성인지예산 대상사업 선정 / 118
가. 성평등 목표 / 118
나. 성인지예산 대상사업 선정 / 123


Ⅵ. 과학기술 분야에 대한 심층 분석 / 127
1. 분야 현황과 선행연구 / 129
가. 분야의 전체 재정사업 및 성인지예산 대상사업 현황 / 129
나. 과학기술 분야의 젠더 이슈 제기 배경 / 131
2. 과학기술과 젠더혁신 / 132
가. 젠더혁신의 개념 / 132
나. 젠더혁신의 사례 / 133
다. 젠더혁신을 통해 본 과학기술 분야 젠더 이슈 / 136
3. 미래창조과학부(과학기술정보통신부)의 성평등 목표와 성인지예산 대상사업 선정 / 138
가. 성평등 목표 / 138
나. 성인지예산 대상사업 선정 / 142


Ⅶ. 성인지예산제도 개편을 위한 제언 / 145
1. 제도개편의 기본방향 / 147
가. 국가재정관리제도(PFMS)로서 성인지예산제도 / 147
나. 성인지예산제도와 성과예산제도의 통합 / 148
2. 제도개편의 내용 / 150
가. 단계별 제도개편 / 150
나. 법률 및 지침 개편안 / 160


Ⅷ. 결 론 / 163
1. 연구요약 / 165
2. 연구결과의 의의와 한계 / 168


* 참고문헌 / 171

* 부    록 / 181
[부록 1] 2017년 성인지예·결산 연구사업 운영 / 183

* Abstract / 205

1. 서론
□ 연구의 필요성 및 목표
그동안 성인지예산 대상사업이 현저히 적었던 분야의 재정사업에 초점을 맞추어, 해당 재정사업들에 대한 성평등 관련성 판단 및 성인지예·결산 대상사업으로서의 타당성 판단, 선정된 대상사업에 대한 성인지예·결산서 작성 및 성평등 성과관리 전반에 대한 모범 운영 방안 제시 등을 통해 성인지예산제도의 적용 외연을 넓혀가는 연구가 필요하다. 세출예산의 기능별 분류(16개 분야) 중에서 관례적으로 성인지예산 원칙을 적용하는 것이 어려울 것으로 간주돼왔던 분야를 선정, 해당 분야에서 제기될 수 있는 성불평등 이슈들을 발굴하고, 이를 토대로 해당 분야 사업들의 성평등 관련성을 판단할 수 있는 표준 지침을 마련하고, 특정 사업을 성인지예산 대상사업으로 선정할 경우 성인지예·결산서 작성, 성평등 목표 및 성과지표 설정 등 성평등 성과관리를 어떻게 할 것인지에 대한 구체적 방안을 제안할 필요가 있다.

□ 선행연구와의 차별성
본 연구는 구체적인 사업유형을 대상으로 실제 사업 결과 데이터를 이용하여 성과관리 정도와 성평등 목표 실현 정도를 평가하여 함의를 도출하고자 한다는 점에서는 선행연구(이택면 외, 2016)와 맥락을 같이 하지만, 일자리 분야·교육 분야·사회복지 분야 등 상대적으로 성인지예·결산 대상사업의 절대 다수를 차지했던 재정사업 분야 이외의 분야로 연구대상의 외연을 확대하고자 한다는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다. 또한 그동안 다수 적용 분야에 대한 선행연구의 결과와 결합하여 성인지예·결산제도의 외연을 넓히고 제도의 완결성을 높인다는 측면에서 차별성을 갖는다.

□ 주요 연구내용과 연구방법
성불평등 개선을 위해 정부가 정책수단으로 개입하는 것에 대한 이론적 근거를 제시한다. 정부가 수행해야 할 기능을 분야로 구분할 때, 성불평등 이슈가 존재하지 않을 것으로 보여 젠더와 무관하다고 여겨지는 분야가 어느 것인지를 살펴본다. 이렇게 선정된 ‘젠더와 무관해 보이는 분야’에서 드러나지 않는 성불평등이 존재하는지를 살펴보고, 만약 그렇다면 정부 정책을 통한 개선 가능성을 제시하고자 한다. 드러난 성불평등 문제를 성인지예산제도 확대 적용을 통해 해결할 수 있도록 구체적으로 해당 분야의 성불평등 개선을 위한 사업의 발굴, 성인지예산 대상사업 선정, 사업 추진을 통해 달성할 성평등 목표 제시, 성과지표 제시 등을 통해 성인지예산 적용 방안을 모색한다.
주요 연구방법으로는 기존 연구 문헌에 대한 리뷰, 성과계획서 등을 포함한 기존 재정사업 성과관리 관련 법정 서류들에 대한 리뷰, 재정통계 등에 대한 계량적 분석과 검토 등을 활용하고자 한다. 또한 본원의 연구역량으로는 충실한 검토와 분석이 어려울 것으로 판단되는 일부 재정사업 분야에 대해서는 관련 전문 연구기관과의 협동연구를 통해 전문성을 보완한 접근을 시도하고자 한다.


2. 이론적 논의
□ 성평등을 위한 정부 개입과 성평등 목표 수립의 필요성
정부가 민간영역에 존재하는 성불평등을 해소하기 위해 재정을 투입하여 개입하는 것이 어떻게 정당화될 수 있는가? 첫째, 성평등 증진이 그 자체로 추구할 사회적 가치이자 공적 가치이기 때문에 공공선을 추구하는 민주정부라면 마땅히 성평등 증진을 그 책무로 여겨야 한다. 그러나 이러한 당위에 입각한 접근 이외에, 성평등의 경제적 이득(an economic case for gender equality)을 주장하는 연구들이 최근 대두하고 있다. 이들 연구는 성평등 증진이 옳은 일이기 때문만이 아니라 경제적 이득을 가져다주기도 하는 현명한 일(the smart thing to do)이기 때문에 정부가 개입해야 한다고 주장한다. 일례로 유럽연합 회원 국가들을 대상으로 계량경제모델을 통해 성평등이 개선되면 경제에 미치는 긍정적 효과가 얼마만큼일지를 예측한 결과, 2050년까지 유럽연합의 1인당 GDP가 9.6%까지 증가하고 전역에 걸쳐 약 10.5백만개의 일자리가 추가로 늘어날 것으로(그 중 70%는 여성의 일자리) 예측됐다. 
정부는 중요하고 심각한 성불평등이 존재하는 영역이나 분야에 개입해야 할 것이다. 그렇다면 중요하고 심각한 불평등이 존재하는 분야는 어디인가? 이는 각 국가나 공동체가 처한 상황에 따라 다양할 수밖에 없을 것이지만, 선행연구에 따르면 정부 개입이 필요한 전형적인 성불평등 영역은 경제적 잠재력에 대한 제약(blocked economic potential), 무급 돌봄노동 시간의 불균등, 법적 권한의 불균형, 정치적 대표성 불균등 등이다. 이외에도 건강에서의 성 격차, 젠더폭력에서의 성 격차 등을 들고 있다. 
성불평등 영역을 파악했으면 정부는 해당 영역의 성불평등을 시정하기 위해 어떤 정책 도구를 활용할 수 있는가? 선행연구는 성불평등 개선을 위한 정부의 개입 유형을 금전적 지원(financial incentives and supports), 테크놀로지와 인프라 구축(technology and infrastructure), 경제적 기회 창출(creation of economic opportunity), 역량강화(capability building), 인식개선(advocacy and shaping attitudes), 법제도 개선(laws, policies and regulations) 등 6가지로 유형화한다. 

□ 효과적 정부 개입을 위한 성평등 목표 수립
우리나라의 경우, 어떤 분야에 대해 시급히 시정을 요하는 성불평등 분야라고 정부가 판단하고 있는지는 양성평등정책기본계획의 주요 과제 분류 및 국가성평등지수의 하위 분야에 잘 드러나 있다고 할 수 있다. “중과제” 수준에서 보면, 우리 정부는 교육 분야, 미디어 및 문화·예술 분야, 무급 가사노동 및 돌봄노동 분야, 고용 및 일자리 분야, 의사결정 지위 진출 분야, 국내외 정치적 대표성 분야, 젠더에 기반한 폭력 분야, 건강 분야, 사회보장 등 복지 분야 등을 주요 성불평등 분야로 간주하고 이를 시정하여 성평등을 증진시키는 것을 계획의 목표로 삼고 있음을 알 수 있다.
한편 성인지예산제도는 현재 수립된 양성평등정책기본계획 상의 주요 과제를 정부의 각 부처가 추진할 사업에 연계하고, 사업의 성과를 성평등 관점에서 평가하여 예산편성 과정에 다시 피드백하는 역할을 담당해야 한다. 그렇다면 양성평등정책기본계획을 통해 국가가 추구해야 할 성평등 목표와 그것의 구체적 양태로서 정부 부처가 추구해야 할 성평등 목표가 설정되어야 한다. 현재처럼 양성평등정책기본계획을 통해 정부가 집중해야할 주요 성불평등 영역이 구체화되고 각 분야별로 부처별 시행계획과 추진 사업들이 정해진다고 하더라도, 각각의 성불평등 영역에서 부처가 지향해야 할 구체적 수준의 성평등 목표가 정해지지 않으면 성평등 달성을 위한 구체적 사업과 정책개입 수단을 부처별로 발굴하도록 유도하기 매우 어렵다. 
또한 성평등 목표의 수립과 그로부터 하향하는 탑다운 방식의 성인지예산 대상사업 운영에 못지않게 중요한 개선 방향으로서 모든 정부 기능에 대해 성불평등 이슈를 발굴하고 그로부터 성평등 목표를 도출하기 위한 성분석(gender analysis)을 실시하는 것이다. 현재 양성평등정책기본계획 상의 주요 과제들은 이미 이러한 정부 기능 분야별로 엄밀한 성분석을 거쳐 주요 성불평등 이슈들을 이끌어낸 결과로 도출된 것이라고 할 수 있지만, 현재 양성평등정책 기본계획에서 제시된 주요 성불평등 분야는 일부 분야에 국한되어 있다는 한계가 있다.
정부 기능들 중에서 성불평등 이슈들이 상대적으로 덜 발굴되어 있는 분야들을 편의상 “젠더와 무관할 것으로 보이는(Seemingly Gender Neutral; 약칭 SGN 분야)” 분야로 지칭할 수 있을 것이다. 그러므로 향후 제도개선의 방향은 이러한 SGN 분야들에 대해 적극적인 성분석과 성불평등 쟁점 발굴을 통해, 이들 분야가 과연 젠더와 무관한 분야인지 아니면 성불평등 이슈가 존재하지만 그동안 가려져 있었던 것인지를 파악하는 것에 역점을 두어야 한다. 그리고 그 결과 그동안 가려져 왔던 성불평등 쟁점이 있다면 그것을 개선하기 위한 성평등 목표를 수립하고 다른 분야와 마찬가지로 성평등 증진을 위한 구체적 사업들을 선정하여 성인지예산제도를 적용할 필요가 있다.


3. 세출예산 분야별 기존 성평등 목·사업 리뷰
□ 양성평등정책기본계획의 성평등 목표·사업
제1차 양성평등정책기본계획을 기준으로, 정부 세출예산 기능별 분류상의 분야별로 양성평등정책기본계획 세부과제의 분포를 살펴보면 가장 먼저 눈에 띠는 것은 사회복지 이외 분야에서 성불평등 이슈가 지나치게 저발굴되어있다는 점이다. 교통 및 물류, 통신, 국토 및 지역개발, 과학기술 분야는 세부과제 및 사업과제가 하나도 발굴되지 않았으며, 농림수산과 산업·중소기업 및 에너지, 환경 분야는 성평등에 미치는 영향이 결코 미미하지 않을 것으로 여겨지는 분야임에도 세부과제 발굴이 하나에 그치고 있으며 사업과제 또한 극소수에 불과하다. 나머지 분야들 중에도 과제 수라는 양적인 면에서는 성불평등 이슈 발굴이 적정한 듯 보이지만 질적인 면에서는 해당 분야의 핵심 기능과 직결되는 핵심 쟁점에 접근하지 못하는 분야들이 발견된다. 

□ 성인지예산의 성평등 목표·사업
2017년도 성인지예산서(정부안)상의 성인지예산 대상사업의 분야별 비중을 살펴보면, 양성평등정책기본계획의 경우와 마찬가지로, 사회복지 분야에 속하는 대상사업이 전체 351개 세부사업 중 122개로 가장 큰 비중(34.8%)을 차지하고 있다. 전체 분야의 평균 사업수(23.4개) 보다 적은 사업수를 갖는 분야들을 살펴보면, 일반·지방행정(21개, 6.0%), 공공질서 및 안전(19개, 5.4%), 통일·외교(19개, 5.4%), 국방(7개, 2.0%), 교육(14개, 4.0%), 환경(7개, 2.0%), 보건(11개, 3.1%), 교통 및 물류(10개, 2.8%), 통신(3개, 0.9%), 국토 및 지역개발(5개, 1.4%), 과학기술(12개, 3.4%) 등이다. 이들 분야를 성평등 목표가 저개발된 분야로 간주하고 좀 더 자세히 살펴보았다.
이번 연구에서는 이미 상당 정도의 성불평등 이슈들이 선행연구를 통해 축적되어 있는 분야에서 그것을 성평등 목표 및 사업 발굴과 연결짓는 것이 가장 급선무라고 판단하여, 공공질서 및 안전, 교육, 환경, 보건, 국토 및 지역개발, 과학기술 등의 분야를 심층분석이 필요한 분야로 적시하였으며, 주어진 자원과 시간의 제약으로 인해 그 중 공공질서 및 안전, 국토 및 지역개발, 그리고 과학기술 세 분야를 심층 분석의 우선 대상으로 삼고자 한다. 


4. 공공질서 및 안전 분야에 대한 심층 분석
□ 성불평등 이슈와 성평등 목표 제시
공공질서 및 안전 분야는 국민 전체가 수혜 대상이다. 이 분야의 정부 정책으로 인해 국민의 특정 하위 집단이 체계적으로 혜택을 더 많이 받거나 더 적게 받아서는 안 될 것이다. 그러므로 이 분야에 대한 성불평등 이슈 발굴은 다른 분야와 마찬가지로 정부의 공공질서 및 안전 유지 정책으로 인해 전체 국민 중 특정 성이 정책 의도와는 상관 없이 결과적으로 더 많은 보호를 받고 있는 것이 아닌지를 살펴보는 것에서 출발해야 할 것이다. 이런 관점에서 그동안 제기돼 왔던 성불평등 이슈들을 정리하자면, 크게 사법제도 운영에서의 성불평등 이슈, 범죄로부터 안전에 있어서의 성불평등 이슈, 재난·재해로부터 안전에 있어서의 성불평등 이슈로 대별될 수 있다.
사법제도 영역에서의 성평등 목표는 “여성의 사법제도 접근성 강화”로 설정할 수 있을 것이며 그 하위의 목표로는 사법제도 접근성 제고를 초래할 수 있는 “취약집단에 대한 무료 법률 상담 등 법률구조 지원”, “성차별적 법제의 정비”, “성범죄 피해자의 2차피해 방지를 위한 사법체계 정비” 등을 들 수 있을 것이다. 범죄로부터 안전과 관련된 성불평등 이슈들을 해소하기 위해서 “성폭력 범죄 근절”을 성평등 목표로 설정할 수 있을 것이다. 그 하위 목표로는 “성폭력 범죄자에 대한 처벌 강화”, “성폭력 피해자에 대한 사법제도 접근권 강화”, “성폭력 및 인권에 대한 교육 및 인식개선”, “여성 수형자에 대한 교도·교화체계 확충”, “교도 및 감호시설 운영의 여성친화성 강화” 등을 들 수 있을 것이다. 재난·재해로부터 안전 영역에서의 성평등 목표는 “여성의 재난·재해 취약성 경감 지원”과 “재난·재해 대비, 대처, 극복을 위한 여성 역량 강화”로 설정될 수 있을 것이다. 하위 성평등 목표로는 “재난·재해 관련 성별 분리통계 집계”, “재난위험관리 관련 의사결정 지위에 여성 대표성 제고”, “재난 대피시설 운영의 여성 친화성 제고” 등을 설정할 수 있을 것이다.


<이하 원문 확인>