한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

Ⅰ. 서 론 / 1
1. 연구의 필요성 및 연구목적 / 3
2. 연구내용 및 연구방법 / 5


Ⅱ. 선행연구 검토 및 돌봄정책 개관 / 11
1. 선행연구 검토 및 개념정의 / 13
가. 여성·가족 관점의 돌봄의 개념과 탈가족화 / 13
나. 지속가능한 돌봄정책 / 14
다. 영역별 돌봄정책 연구 / 17
2. 돌봄정책 프레임의 변화: 가족관련 기본정책을 중심으로 / 18
가. 돌봄 담론의 부상과 관련정책의 전개과정 / 18
나. 돌봄정책의 프레임 변화 / 37
다. 소결 / 57
3. 돌봄정책 욕구 프로파일 분석 / 61


Ⅲ. 돌봄정책 제도 현황: 탈가족화 및 공식화 관점에서 / 77
1. 돌봄정책 분석틀 구성 / 79
2. 아동돌봄정책 / 87
가. 제도개요 및 발달 개관 / 87
나. 급여의 다변화 및 종류별 대상 확대 / 98
다. 전달체계 / 135
라. 재원 / 162
마. 소결 / 171
3. 노인돌봄정책 / 174
가. 제도개요 및 발달 개관 / 176
나. 급여의 다변화 및 종류별 대상 확대 / 184
다. 전달체계 / 210
라. 재원 / 231
마. 소결 / 237


Ⅳ. 결론 및 정책제언 / 241
1. 연구요약 / 243
가. 연구목적 및 연구방법 / 243
나. 선행연구 검토 및 돌봄정책 개관 / 245
다. 돌봄정책 제도 현황: 탈가족화 및 공식화 관점에서 / 253
2. 정책제언 / 261
가. 돌봄정책 탈가족화 수준에 따른 정책방향 / 261
나. 가족정책과 돌봄 프레임 재구조화 / 273


* 참고문헌 / 275

* 부    록 / 293
1. 전문가조사 결과 / 295

* Abstract / 315

Ⅰ. 서론
1. 연구의 필요성 및 연구목적
□ 저출산의 지속, ‘삼포세대’를 넘어 ‘오포세대’의 등장, 아동학대와 노인자살의 심각성은 한국사회의 ‘가족’이 지속불가능한 한계에 도달하고 있음을 보여줌. 저출산·고령화로 위기감은 이미 십여년전부터 예고되어 왔고, 그 대응책으로 실제로 한국사회에서 지난 10년간 돌봄정책은 지속적으로 확대되어 왔으나, 각 정책들은 각각의 영역내에서 확장되어 정책목표와 지향점이 혼재되어 가족의 ‘돌봄’을 지원하기 위한 ‘돌봄정책’으로서의 지향점이 부재함.
□ 이와 같이 ‘돌봄정책’으로서의 지향점을 확인하기 위해서는, 여성·가족의 관점에서 정책 확장을 재구성해볼 필요가 있음. ‘돌봄(care)’은 페미니즘에 기원을 가진 개념으로(Daly, 2002), 공식과 비공식돌봄, 아동과 노인돌봄, 무급과 유급돌봄을 파편적으로 살펴볼 것이 아니라, 복지국가의 주요한 정책영역으로서 포괄적으로 정의하여 분석할 필요가 있음(Daly & Lewis, 2000: 285-286). 실제로 한국사회에서 돌봄정책의 확장으로 인해, 돌봄노동은 가족 내 비공식 영역, ‘보이지 않던’ 영역에서 가족 밖으로 ‘공식화’되고 있음. 여성·가족의 관점에서 이와 같은 돌봄노동의 일련의 ‘공식화’ 과정은 여성의 가족내 돌봄노동의 부담을 줄여주거나 수행하던 돌봄노동의 가치를 인정받는 과정일 수 있으나, 다른 한편 여성에게 또다른 형태의 저임금 일자리를 제공하는 ‘덫’으로 작용할 우려도 있음. 따라서 돌봄노동이 탈가족화되는 일련의 정책 스펙트럼을 살펴보고, 정책 스펙트럼에 따라 돌봄정책을 분류하여 정책현황을 분석할 필요가 있음.
□ 특히 새 정부가 출현하여, 전반적인 돌봄정책의 기조를 점검해보는 연구가 필요한 시점으로, ‘저출산·고령화’ 정책의 추동 속에서 지난 10년간의 정책이 적절한 방향으로 진행되었는지에 대한 점검이 필요함. 개별 정책목표가 아니라 한국의 ‘가족’과 ‘가족정책’의 지속가능성 측면에서 정책의 현 지점을 진단하고, 한국사회의 사회적, 제도적 한계 내에서 돌봄의 사회화·공공화(‘going public’) 방향을 제시하고자 함.

2. 연구내용 및 연구방법
□ 본 연구는 2차년도로 기획된 연구로서, 1차년도인 본 연구에서는 돌봄노동의 탈가족화 현황을 진단하고 한국형 돌봄정책으로 나아가기 위한 정책방향을 제시함. 2차년도에는 1차년도에 제시된 정책방향을 근거로, 돌봄정책 영역별 장단기 추진전략을 개발할 예정임.
□ 본 연구의 구체적인 연구내용은 다음과 같음. 첫째, 돌봄정책의 개념과 한국사회에서 돌봄정책이 자리매김해 온 맥락을 점검해보고, 2차 자료 분석을 통해 한국사회 돌봄 프로파일을 확인함. 둘째, 돌봄노동의 탈가족화·공식화 수준에 따라 분석틀을 개발하고, 한국의 돌봄정책을 대상과 정책의 성격에 따라 분석틀에 맵핑함. 셋째, 분석틀에 따라 돌봄정책 유형별 정책현황을 분석하고 제도 유형에 따른 제도사 분석을 실시함. 넷째, 분석 결과에 기반하여 돌봄정책 유형별로 정책제언을 발굴함. 이를 통해 ‘지속가능한 돌봄정책’이 한국사회에 자리매김할 수 있는 방향을 제시함.
□ 본 연구는 생애주기에 따라 보편적으로 발생하게 되는 돌봄욕구인 아동돌봄과 노인돌봄에 대한 정책으로 연구범위를 한정하였으며, 돌봄서비스와 대체적 관계에 있는 현금보상제도(양육수당, 가족요양보호사 등)는 연구범위에 포함하였고, 휴가나 휴직, 노동시간과 관련된 정책들은 분석범위가 다르기 때문에 직접적인 분석범위에 포함하지는 않음. 아동돌봄의 경우 입소시설을 포함하지 않았으나, 노인돌봄의 경우 중요한 돌봄의 한 형태이기 때문에 본 연구의 연구범위에 포함함. 구체적으로 본 연구에 포함된 돌봄정책은 다음과 같음.
□ 본 연구는 문헌연구를 통한 제도사 분석을 가장 중요한 방법론으로 삼고 있으며, 그 외 '2016년 양성평등실태조사(최유진 외, 2016)'를 활용한 2차 자료 분석, 전문가들의 의견을 수렴하기 위한 전문가 라운드테이블과 전문가 델파이조사를 실시하였음.


Ⅱ. 선행연구 검토 및 돌봄정책 개관
1. 선행연구 검토 및 개념정의
□ 달리(Daly, 2002)에 따르면, ‘돌봄(care)’은 페미니즘에 기원을 가진 개념으로, 여성이 가족 내의 권력관계에 따라 돌봄자의 역할을 떠맡게 되는 사회적 과정에 대한 논의에서 시작됨. 보다 최근의 연구에서 ‘돌봄’은 가족관계를 넘어 공동체를 구성하는 원리로서 윤리적, 도덕적 지향점으로 논의되기도 함. 마지막으로 ‘돌봄’은 사회정책 차원에서 돌봄의 수요와 공급을 조정하는 복지국가의 역할을 일컫는 개념으로 사용됨(Daly, 2002: 252-254). 본 연구에서 ‘돌봄’은 특히 세 번째 차원인 사회정책적 차원으로 주로 사용함. 이와 같이 사회정책적 차원에서 ‘돌봄’의 개념을 보다 명확히 사용하기 위해, ‘사회적 돌봄(social care)’이라는 용어가 사용되기도 함(Daly & Lewis, 2000).
□ ‘사회적 돌봄’의 개념을 제시하면서, 달리와 루이스(Daly & Lewis, 2000: 285-286)는 ‘돌봄’의 개념이 파편적으로 사용되어, 개념적 일관성을 저해하고 있음을 지적하고 있음. 즉 공식과 비공식돌봄, 아동과 노인돌봄, 무급과 유급돌봄 등이 이분법적으로 다루어지고 있는 문제를 지적함. 이에 따라 복지국가의 주요한 정책영역으로서 포괄적 의미를 담을 수 있도록 ‘돌봄’을 포괄적으로 정의하여 사용할 필요성을 역설함. 이와 같은 개념적 틀에 따라 많은 돌봄연구들이 아동돌봄과 성인돌봄을 주요한 정책영역으로 다루고 있음(Daly, 2002; Anttonen & Sipila, 2005). Ungerson(1990)에 따르면, 영국과 북구유럽에서는 돌봄의 개념을 달리 사용하는데, 영국의 연구들은 돌봄을 노인돌봄에 한정하는 경향이 있고, 북유럽 국가들의 연구는 아동과 노인돌봄을 동시에 언급하는 경우가 많음. 본 연구에서는 달리와 루이스의 지적에 따라, 돌봄의 개념을 포괄적으로 정의하고, 아동돌봄과 노인돌봄을 주요 돌봄의 영역으로 정의하고자 함.
□ 사회정책의 관점에서 돌봄정책을 논의할 때, ‘돌봄’이 사회적으로 재분배되는 과정을 분석하는 것은 젠더적 함의를 가짐. 비공식적으로 가족 내에서 여성이 수행하던 돌봄노동이 가족 외부에서 공식적으로 수행되는 되는 것은, ‘남성 생계부양자 모델’을 넘어설 수 있는 전제조건이 됨(Anttonen & Sipila, 2005; Geissler & Pfau-Effinger, 2005: 11). 이와 같이 가족의 경계를 허물고, 여성의 사회적 역할을 재규정하기 위한 전제조건으로서 돌봄의 ‘탈가족화’, 또는 공식화는 여성·가족의 관점에서 돌봄노동을 분석하기 위한 중요한 분석틀이 될 수 있음. 본 연구에서 돌봄의 ‘탈가족화(de-familization)’는 ‘가족 외부에서 돌봄이 수행되는 정도’로 정의하고자 함(Leira, 2002: 41-42; Estevez-Abe & Naldini, 2016; Lewis & Giullari, 2005).
□ ‘지속가능한 돌봄’은 그 자체로 행복추구권의 한 영역으로서 정책목표가 될 수 있으며, 다른 한편 초저출산시대 한국사회의 ‘지속가능성’을 담보할 수 있는 중요한 정책수단이 될 수 있음. 본 연구에서는 ‘지속가능한 돌봄정책’을 ‘안전하고 충분한 돌봄을 지속적으로 제공할 수 있는 정책체계’로 정의하며, 다음의 세 가지 측면에서 지속가능성을 정의함. 첫째, 서비스 이용자의 입장에서 서비스의 욕구가 있는 이용자가 필요한 양질의 서비스를 지속적으로 이용할 수 있는지의 측면임. 둘째, 서비스 공급자(서비스 제공기관 및 서비스 노동자)의 입장에서, 양질의 서비스를 지속적으로 제공할 수 있는지의 측면임. 셋째, 정부재정의 입장에서, 서비스 재정을 안정적으로 확보할 수 있는지의 측면임. 즉 지원대상의 포괄성과 급여형태의 종류, 서비스의 전달체계, 재원구조는 지속가능성을 확인할 수 있는 중요한 영역임. 이러한 정의에 따라 본 연구는 지속가능한 돌봄정책을 위해 어떤 대상에게 어떤 종류의 급여를 제공할 것인지, 전달체계의 근로조건과 생태체계는 어떻게 구성할 것인지, 비용부담은 어떤 방식으로 역할분담을 해야 하는지에 대한 정책방향을 제안하고자 함.
□ 기존 연구들을 살펴보면, 사회서비스 정책이 일자리 창출의 차원에서 논의되면서 돌봄정책도 정책영역별로 일자리 창출에 대한 연구가 다수 이루어 졌고(강혜규 외, 2010; 김미숙 외 2011, 2012; 박세경 외 2014), 창출된 일자리의 질에 대한 연구가 정책영역별로 이루어짐(민현주 외, 2008; 오은진·노대명, 2009; 박세경 외, 2009; 윤자영 외, 2011). 정책영역별로 사회서비스 또는 장기요양서비스의 품질 제고방안(강철희 외, 2011; 강혜규 외, 2012; 박수지 외, 2014), 방과후 아동돌봄의 현황분석(장혜경 외, 2009; 이정림 외, 2013), 성인돌봄의 현황분석(최영준 외, 2013), 사회서비스 현황분석(조흥식 외, 2013; 김은정, 2013) 등이 각기 이루어짐. 정책에 대한 전반적 평가는 국가·시장·민간의 역할분담 등 ‘복지혼합(welfare mix)’에 대한 연구(강혜규 외, 2007; 김진욱, 2013)가 다소 추상적 수준에서 이루어짐. 최근에 보육과 장기요양분야에서 돌봄의 시장화와 돌봄사회화의 지연의 문제를 분석한 연구들(송다영, 2014; 김수정, 2015)이 이루어지고 있음.
□ 기존 연구들은 이미 제도화된 정책을 어떻게 확장, 발전시킬 것인가를 구체적인 정책대안 중심으로 논의되고 있으나, 전체적으로 우리 사회가 어느 수준까지 돌봄노동을 공식화시킬 수 있을 것인가에 대한 총괄적인 논의는 많지 않은 상황임. 특히 돌봄노동이 주로 가족 내에서 여성을 통해 이루어져 왔고 공식화된 돌봄노동도 주로 여성이 수행하고 있지만, 돌봄정책에 대한 논의에서 여성·가족의 관점이 드러난 연구는 충분하지 않음. 

2. 돌봄정책 프레임의 변화: 가족관련 기본정책을 중심으로
□ 가족 변동의 다양한 징후와 함께 인구구조의 변동이 위기적인 상황으로 독해되면서 그동안 전적으로 가족에게 의존해왔던 돌봄 기능을 사회적으로 분담하기 위한 논의들이 적극적으로 전개되어 왔음. 경제위기 이후 남성생계부양자 중심의 가족이 구조적, 제도적 취약성을 드러내고, 청년세대를 중심으로 결혼과 자녀출산의 우선성이 크게 감소되고 있기 때문임. 그 결과 가구구모와 가족기능의 축소가 두드러지면서 개별 가정의 노인 및 아동 돌봄의 기능은 더 이상 안정적으로 수행될 수 없게 되었음. 이러한 변화에 대응하여 돌봄의 사회적 분담과 관련된 다양한 정책들이 시도되어 왔음.
□ 돌봄의 사회적 분담방안을 다양하게 다루면서 돌봄 쟁점을 핵심적으로 포괄하는 정책영역으로 가족정책과 인구정책을 꼽을 수 있음. 이는 2005년 전후로 제정된 건강가정기본법과 저출산·고령사회기본법을 근간으로 하여 중앙정부의 전담추진체계를 구축하고, 관련 예산 확보를 통해 빠르게 중단기 계획이 추진되면서 세간에 가시 된 바 있음. 통상 가족돌봄이 의제화 되고, 이를 중앙정부 차원에서 명시적인 재정투입이 이루어진다는 것은 적어도 산업사회적 위기 이후의 위기에 대응하기 위함임. 그러나 당시 가족정책을 둘러싼 치열한 가치갈등 속에 출발한 건강가정기본법은 가족 위기상황을 가족가치나 가족기능의 복원으로 해결할 수 있다고 주장함으로써 태생적 한계를 갖고 있었다는 비판이 적지 않음. 또한 저출산·고령화 현상에 대응하기 위한 인구정책 역시 현재적 증후에 대한 대증요법이라는 비판에서 자유로울 수 없다는 한계가 발견됨.
□ 그럼에도 불구하고, 가족정책 및 인구정책은 장기적인 전망에 근거한 해당 정책이 전무했던 상황에서 처음으로 가족 돌봄 및 재생산체계의 변화에 적극 대응하고 있다는 점에서 주목해볼 만한 사회정책영역임은 분명함. 또한 각기 다른 근거법과 정책추진 체계로 출발하였지만, 두 정책영역 모두 범정부 종합정책으로서 지난 십여 년 동안 정책의 수립 및 추진이 체계적으로 진행되어 왔다는 점에서 해당 정책 변화는 물론 그 효과성을 어느 정도 가늠해볼 수 있는 논거와 정책 결과를 제공하고 있음. 이런 점에서 나름의 돌봄정책 프레임의 변화를 살펴볼 수 있는 대표적 정책영역들로 볼 수 있음.
□ 먼저 가족정책의 추진과정을 살펴보면, 여성가족부의 주도로 이루어진 가족정책은 3차례의 건강가정기본계획이 추진되면서 정책프레임의 변화가 비교적 뚜렷하게 확인되고 있음. 1차 기본계획에서는 ‘돌봄의 사회화’가 강조되고 있음에 비해 2차 기본계획에서는 ‘가족돌봄지원’으로 대과제 명칭이 변화하고 있을 뿐만 아니라 과제 우선순위는 변화하고 있음. 과제의 순위는 통상 해당 정책의 상징적 의미와 우선성을 담고 있는 경우가 빈번하다는 점에서 이는 가족정책의 추진시기별로 돌봄 정책의 우선성이 변화해 왔음을 함축한다고 볼 수 있음. 또한 내용적으로도 1차 기본계획에서는 돌봄의 사회적 분담이 가장 중요한 의제로 다뤄지고 있지만, 2차 계획에서는 가족가치의 확산, 3차에서는 가족관계증진을 위한 서비스기반 조성이 주요 과제로 부상하는 변화가 확인됨. 물론 이 시기 여성가족부가 주도하는 가족정책 외부에서 무상교육이 갑작스럽게 전면 시행됨에 따라 돌봄의 사회화 과제들이 수면 밑으로 가라 앉은 것일 수 있음. 그러나 돌봄 사회화는 돌봄비용의 사회적으로 분담만으로 완성되는 것은 아니므로 돌봄 사회화 의제는 여전히 유효한 의제일 필요성이 있었음.
□ 상당한 논란이 있기는 하였으나 1차 기본계획은 참여정부 시기에 처음으로 수립되었고, 이는 곧 당시 대체로 중요한 영향력을 행사한 정치연합세력이 상대적으로 진보진영이었을 가능성이 높음을 의미함. 이에 비해 2차, 3차 기본계획은 이명박, 박근혜 정부 시기라는 점에서 해당 정책의 추진과정 역시 보수적인 정치 환경과 관련 엘리트 집단이 주도할 가능성이 농후하고, 이는 당연히 정책의 방향과 과제에 영향을 주었을 것임. 따라서 2차 기본계획의 수립 및 실행 시기와 3차 기본계획의 수립 시점은 적어도 복지비용을 최소화하면서 기존의 가족가치 옹호 노력이 의도적으로 관철되고 투영된 것으로 볼 수 있음. 
□ 그리고 이는 해당 시기별 구체적인 세부과제에서도 일정하게 확인되고 있음. 예컨대 2, 3차 기본계획에서는 아이돌봄 지원의 다각화를 표방하면서 돌봄 책임주체로서 ‘국가·사회’의 역할보다는 개별가족과 지역, 이웃이 강조되고 있는데, 이는 가족 위기의 진단과 해법마련에 대한 그동안의 토론을 무색하게 만드는 것이었음. 개별 가족에게 부과된 돌봄의 기능적 과부하에 대한 효과적인 분담방식에 대한 토론은 여전히 중요하며, 종합계획의 위상을 갖는 가족정책에서는 이에 대한 다양한 토론과 함의가 충분히 반영되어야 할 것임. 그럼에도 불구하고 가족정책에서 개별 부모와 가정의 역할이 다시금 강조되고, 이를 위한 부모교육이나 상담에 초점이 맞춰지고 있으면서 ‘돌봄 사회화’의 중요성이 강조되지 않음은 한계로 볼 수밖에 없음. 
□ 이에 비해 저출산, 고령화 대응정책으로서의 인구정책은 포괄적인 사회정책으로 자리매김하기 보다는 인구라는 특정영역의 정책으로 출발하는 한계를 보여주고 있음. 인구문제는 단기적인 효과창출이 가능하지 않다는 점에서 근본적으로 한국사회의 미래 비전과 연관된 장기적인 정책설계를 지향해야 함이 마땅함. 그럼에도 불구하고 인구정책 역시 독자적인 정책영역과 인프라의 구비를 요구받는 정책 환경에 순응하면서, 결과적으로 저출산·고령사회기본계획은 공표시마다 그 효과성을 둘러싼 치열한 논란을 야기하게 되었음. 그럼에도 불구하고 지난 십여 년 동안 추진되어온 인구정책 역시 가족정책과 마찬가지로 돌봄 관련정책이 상당부분 포함되어 있으며, 특히 노인돌봄 정책은 훨씬 더 종합적이고 포괄적으로 다루고 있으며 시간의 흐름과 함께 점차 사회정책으로 그 영역을 확대해가는 변화가 발견됨. 예컨대 1차 계획은 출산과 양육의 진입장벽 및 부담완화를 명시적 목표로 제시하면서 유자녀가족이 정책의 핵심집단으로 표적화 되어 있는가 하면, 2차 계획에서는 기혼자 집단과 유자녀가족, 3차 계획에서는 청년부터 다양한 임신, 출산을 기획한 가구 등으로 확대되면서 가족돌봄은 물론 점차 가족 및 가구형성과 관련된 다양한 정책을 포괄하고 있음. 
□ 1차 계획이 유자녀 가족의 돌봄에 대한 경제, 사회적 부담 경감을 위한 뚜렷한 돌봄 의제에 초점을 맞추고 있음에 비해 2차, 3차에서는 이를 위한 일·가정양립이나 가족구성으로부터 자녀돌봄의 문제에 이르기까지 생애주기별 인구재생산 쟁점을 포괄하는 변화가 확인되면서 점차 ‘돌봄 사회화’의 구체적인 방식과 그 효과성에 대한 담론 제시 및 구체적 정책분석 노력은 소홀히 되고 있음. 실제로 2, 3차 계획에서는 ‘보육의 공공성’의 쟁점들이 중요한 의제로 부각되지 않았는데, 이는 보육업무가 보건복지부로 이관된 것과도 무관하지 않음. 즉 이명박 정부 보육업무를 이관 받은 보건복지부의 보육정책은 자녀돌봄 방식의 공공성보다는 수요자 선택이라는 미명하에 ‘민간시설의 서비스 질 개선’을 통한 보육시장 활성화에 초점을 두고 있었기 때문임. 물론 보수정권 하에 무상보육의 전면 확대라는 성과 또한 간과할 수 없지만, 돌봄의 사회화 방식과 내용에 따라 돌봄 가치에 대한 사회적 평가나 이를 둘러싼 젠더 및 계층적 함의는 매우 다른 결과를 초래하게 됨. 이런 점에서 돌봄의 사회화 방식에 대한 치열한 고민과 선택에 관한 다양한 토론이나 돌봄 주체의 관점이 인구정책에 얼마나 반영되고 있는가에 관한 비판으로부터 자유로울 수 없음. 
□ 인구 및 가족구조의 변화로 인한 가족 돌봄 기능의 약화는 새로운 사회서비스의 수요의 폭증을 낳고 있으며, 이에 의한 대응책의 하나로 가족정책 및 인구정책이 선언되었다고 볼 수 있음. 그러나 출발부터 두 정책 체계는 각기 다른 추진체계와 논리로 출발하였고, 출발당시에는 각 정책의 유기적 연계와 상호 조응성에 대한 진지한 고민이 수반되지 않았다는 점에서 그 한계 또한 내포되어 있음. 인구변화, 특히 저출산 현상은 특정 사회성원의 가족의식과 행태변화와 긴밀히 연관되어 있으며, 이는 결과적으로 가족정책 및 인구정책의 접점이 적지 않음을 의미함. 
□ 그럼에도 불구하고, 가족정책 및 인구 정책은 정책 추진을 주도한 학계 및 정치세력의 다양한 이해관계에 의해 별도의 법과 추진체계로 출발하면서 정책간의 연계나 중첩성을 간과하게 되었고, 이는 결과적으로 가족 및 인구위기에 적극 대응하지 못하는 결과를 낳고 있다는 비판을 가능케 함. 특히 인구정책의 경우, 문제 중심의 1, 2차 기본계획과는 달리 3차에서는 사회구조적 접근을 통해 당장의 출산율 제고전략을 넘어, 청년 세대의 이성교제나 결혼에 대한 진입장벽을 낮추기 위한 고용과 주거 문제로부터 고비용 자녀 양육구조 변화를 위한 다양한 정책까지 망라하는 가족친화정책, 나아가 사회정책으로 확대되고 있음이 확인됨. 그러나 다른 한편에서 본다면, 이러한 확장적인 인구정책은 곧 포괄적인 가족정책에 다름 아니라는 점임. 이로 인해 혹자는 가족정책을 독립적 정책추진체계를 구성하는 정책영역이기 보다는 관점으로서 정책 혹은 사회정책의 총합으로 규정하기도 함. 가족정책은 정책담론 형성에는 효과적이지만, 정책의 범위가 어디까지인지의 경계 설정이 쉽지 않음. 유사한 맥락에서 인구정책이 실효성을 거두기 위해서는 포괄적으로 정책 범위가 설정되어야 하지만, 이렇게 확장된 정책의 고유성이 무엇인가를 다시 규정해야 하는 모순적 상황에 놓여있음.
□ 더욱이 청년세대, 특히 젊은 여성들은 결혼 및 가족의식의 변화를 선도하고 있을 뿐만 아니라 출산과 돌봄의 주체자로 호명되어 왔다는 점에서 성평등 관점은 인구정책과 가족정책의 기본 전제가 되어야 마땅함. 그러나 젠더관점은 가족정책과 인구정책의 추진과정에서 명확히 드러나지 않고, ‘돌봄사회화’의 의제는 오히려 퇴색하는 경향을 보임. 특히 ‘무상보육’과 ‘장기요양보험’의 도입으로 ‘비용의 보편주의’가 자리잡으면서 가족 및 인구정책의 기본계획에서 ‘돌봄의 사회화’와 관련된 내용이 희미해짐. 결국 ‘건강가정지원정책’과 ‘저출산·고령사회정책’으로 명명되고 있는 가족정책과 인구정책 영역에 대한 재호명과 함께, 돌봄정책의 프레임을 새롭게 회복하는 것이 새로운 시대적 과제로 남아 있음. 


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