한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

Ⅰ. 서론 1
1. 연구 필요성 및 목적 3
가. 연구 필요성 3
나. 연구 목적 7
2. 연구 범위와 초점 및 방법 8
가. 연구 범위 8
나. 본 연구의 초점 9
다. 연구 방법  9
3. 기존문헌에 대한 검토 11

Ⅱ. 여성정치인 당선관련 이론적 논의 17
1. 여성의 시각에서 본 2018년 지방선거 과정 19
2. 지방선거 당선에 영향을 미치는 요인 23
가. 후보자와 후보자 외적 요인 23
나. 여성 후보 선거 영향 요인  25
다. 선거단계 구분 및 단계별 당선 요인 26
3. 선거 공천과정과 여성대표성 실현 28
가. 정당의 기능과 공천 28
나. 공천을 통한 여성대표성 실현의 중요성 30

Ⅲ. 지방의회 여성정치인 현황 31
1. 지방의회 여성의원 현황 33
2. 광역의회 여성의원 현황 35
가. 여성 후보자 및 당선자 현황 35
나. 여성 광역의회의원 특징 43
3. 공천과 여성대표성 50
가. 여성후보자의 공천심사 기준과 공천유형별 특성 50
나. 여성후보자의 배경 특성 53

Ⅳ. 지방의회 여성정치인 당선요인과 공천과정에 관한 조사 분석 55
1. 조사 설계 57
가. 조사의 목적 57
나. 조사대상과 방법 57
다. 조사문항 58
라. 응답자 일반적 특성 60
2. 조사 분석 62
가. 출마 및 선거단계·요인에 대한 인식  62
1) 출마 계기 및 당·낙선 영향요인 62
2) 선거과정에 대한 인식 67
3) 선거관련 제약 요인 72
나. 공천단계와 성차별성  76
1) 선거 지원 및 공천과정 76
2) 공천 영향 요인 77
3) 공천과정의 투명성과 공정성 79
4) 공천심사위원회 운영에 대한 만족도 80
5) 단수공천 제도와 전략공천에 대한 인식 81
6) 현행 여성후보자 가산점제도에 대한 인식 82
다. 여성정치인 확대방안 83
1) 공천심사위원회 구성방식의 개선 83
2) 공천방식의 개선 84
3) 정치적 여성대표성 확대방안의 시급성 85
3. 심층인터뷰  86
가. 심층인터뷰 개요 86
나. 심층인터뷰 내용 87
1) 출마 계기 87
2) 선거단계 중 중요단계와 힘들었던 단계 88
3) 2018년 지방선거 과정에서의 성차별성 90
4) 여성정치인 확대를 위한 개선 방안 95

Ⅴ. 결론 101
1. 요약 103
2. 정책제언 110
가. 선거 가이드라인 구축 110
나. 지방의회 여성정치인 확대를 위한 공천제도 개선 방안 115
1) 정당차원의 공천제도 개선방안 116
2) 선거법 개정을 통한 지방의회 여성정치인 확대방안 122
다. 여성정치인 선거교육의 상설화 및 공천시 가점 부여 126
라. 성평등한 선거홍보 개선방안 127

참고 문헌 129

부록 135
[부록 1] 선거 가이드라인 137
[부록 2] 설문지 155

Abstract 167

Ⅰ. 서론
1. 연구 필요성 및 목적
여성정치인의 부족은 여성의 정치에 대한 관심을 저해하고 선거현장에서 여성후보가 직면하는 현실을 개선하기 더 어렵게 만들며 결국 여성의 낮은 정치참여라는 악순환의 고리를 만든다. 
이처럼 여성의 ‘낮은 당선율-무관심-무도전’의 악순환에서 벗어나 ‘높은 당선율-높은 관심-높은 도전’이라는 선순환을 도출하기 위해서는 선거활동이 단순한 사회활동과 다르다는 점에 주목해야 한다. 선거는 다수의 후보가 당선을 향해 뛰는 경주이며, 선거현장에 대한 깊은 이해와 경험만이 그 경주를 당선으로 이끌 수 있다. 
현재 국회의원, 기초의원보다 낮은 광역 지방의회를 대상으로 여성정치인을 확대하기 위한 노력은 지속적으로 필요하다. 광역 지방의회에서의 여성의원의 증가는 생활정치 영역에서 실질적 여성대표성을 확보할 수 있다는 기대뿐만 아니라, 여성의 경력지속성 차원에서 향후 국회의원 및 단체장 등에 진출할 후보군이 확대되었다는 점에서도 긍정적 현상이라고 할 수 있다.
이를 위해 우선, 전체 선거과정을 단계별로 구분한 후 1) 각 단계에서 당선에 영향을 미치는 주요 요인들을 파악하고 2) 본 후보단계(선거운동)에서의 가이드라인을 구축하여 제시하였으며 3) 선거단계 중 가장 중요하다고 인식하는 공천단계에서의 성차별성을 분석하였다. 
이를 통해 향후 광역 지방의회 선거에 진출하고자 하는 여성에게는 선거과정에 필요한 준비를 철저히 하여 당선경쟁력을 높이고, 공천과정에서는 여성이 진출할 수 있는 방안을 마련하여 지방의회 여성정치인을 확대하는데 기여하고자 하였다.
2. 연구방법
가. 문헌연구 및 통계수집 분석
선거관리위원회 통계 및 관련 통계자료, 국내외 선거 당선요인과 지방선거관련 문헌 등을 검토하였다. 
나. 지방의회 당선여성 대상 설문조사 및 심층인터뷰 
여성정치인을 둘러싼 지방선거의 실태와 여성정치인이 지방의회에 진입하기 위해 치르는 선거단계별 중요 영향 요인을 규명하고 공천과정에서의 여성대표성을 파악하기 위한 설문조사와 심층인터뷰를 진행하였다.
다. 전문가 자문회의
연구를 진행하면서 본 연구가 큰 틀에서 담아야 할 연구방향과 세부적인 연구내용, 분석 틀과 관련한 자문회의를 개최하였고, 선거단계 구분 및 단계별 요인 도출, 공천에서의 성 차별 내용 등 조사문항 개발, 조사대상과 규모, 분석방법, 심층인터뷰 내용, 정책 제언과 관련하여 전문가 자문회의를 실시하여 의견을 수렴하였다.

[요약 그림 Ⅰ-1] 연구수행절차

3. 기존문헌에 대한 검토
선거와 관련한 기존문헌은 여성후보자의 당선요인을 높이기 위한 종합적인 연구보다는 유권자의 투표 행태나 선거 제도개선에 대한 연구에 집중되어 있다. 유권자 투표 행태와 관련한 기존연구(김도태, 2008; 김미연, 2007; 손경호, 2016; 송근원, 1994; 원찬희, 2010; 한정택, 2014)에서는 유권자의 투표행태에 영향을 미치는 요인을 규명하였다. 여성의 정치적 대표성에 영향을 미치는 요인에 대한 기존연구를 살펴보면 후보자 개인적 요인(Pendergrass, 1979; Somjee, 1989; 황아란, 2002)과 외부적 요인(손경호, 2016; 서영교, 2007; 장순화, 2013; 황아란, 2002)으로 구분할 수 있다. 이 외에도 여성의 정치적 대표성을 제고방안 모색을 시도한 연구(김원홍 외, 2013; 김원홍 외, 2014a; 김원홍 외, 2014b; 이대우, 2005), 후보자의 당선확률을 좌우하는 정당공천에 대한 연구(손경호, 2016; 조재욱, 2010; 최우정, 2011; 황아란, 2002; 2006)가 있다. 
기존 연구와 본 연구의 차이점은, 정치과정 전반에서의 여성적 관점에서 당선요인에 대한 분석이 필요하다. 당선에 영향을 미치는 요인들이 상당히 많기 때문에 선거과정을 예비후보 등록이전 단계, 예비후보 등록이후 단계, 공천심사 단계, 본 후보 단계로 구분하여 각 단계에서 당선에 영향을 미치는 주요 요인들을 구성하고 이에 대해 조사·분석하였다. 더불어 현재 지역적으로 선호 정당이 분명한 점을 감안하면 유권자들의 후보 선택에서 정당은 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 후보자의 당선확률을 좌우하는 정당공천과 여성대표성 간의 관계를 살펴봄으로써 여성의 정치적 대표성을 높일 수 있는 실질적인 방안을 모색하고자 하였다.

Ⅱ. 여성정치인 확대관련 이론적 논의
1. 여성의 시각에서 본 2018년 지방선거 과정
지방 선거일정을 여성의 시각에서 보면 경선을 앞둔 예비후보기간에 후보는 지역민에 대한 선거운동과 당 경선에서 통과해야 활동을 병행해야하기에 매우 고되고 심적 부담이 큰 기간이다. 여성예비후보 기간 선거운동에서 가장 큰 어려운 점은 앞으로 공천을 받으면 지지해주겠다는 유권자 반응이다. 다시 말해 공천을 받지 못하면 본선 후보가 못되는 것이고 예비후보 기간 선거 운동이 무효임을 간파한 것이다. 이러한 유권자들은 공천 가능성이 낮은 여성 후보에 대해서는 지지 보류 반응을 보인다. 사실 신인여성정치인처럼 인지도가 낮은 여성은 지역민에게 자신을 알릴 기회, 선거운동이 필요한데 그 예비후보 선거운동 기간에 공천 후에 보자는 식의 유권자와 만나야 한다. 여성정치참여 활성화를 말하지만 이것이 선거 현실이다.
공천을 받은 후 본선 후보가 되면 투표일까지 20일 정도의 기간이 남아 있다. 이 기간은 신인 여성정치인이 자신을 지역민에게 알리기에는 지나치게 짧다. 그러므로 정당 공천심사위원회는 지역에서 인지도가 높고 당선 가능성이 높은 여성을 공천하려 한다. 다시 말해 새로 정치에 진입하는 여성에게 지역선거는 현장경험의 부족, 정당 공천에서 선호하는 높은 인지도와 당선가능성이란 장점을 구비하지 못하였을 경우, 공천받기 어려운 상황이다. 
공천 심사를 통과하여 본 후보가 된 경우는 20일간 짧은 선거전쟁을 치루는 준비에 들어가야 한다. 유급 여성 운동원은 이른 아침과 늦은 밤에 사용하기가 현실적으로 매우 어렵다. 따라서 아침과 저녁 선거운동원을 남녀를 불문하고 별도로 충원해야 한다. 그리고 후보는 이 기간 동안 육아 및 가사로부터 자유로울 수 있어야 남성 후보와 똑같은 조건에서 선거운동을 할 수 있다. 
선거는 시간 제약 하에서 당선을 향해 나아가는 짧은 마라톤이다. <요약 표 Ⅱ-1>에서처럼 선거 시간 구획에 따라 요구되는 주요내용을 숙지하고 신속히 대응해야 한다. 여성후보에게는 체력적으로나 정신적으로 남성들에 비해 어려울 수밖에 없다.

<요약 표 Ⅱ-1> 선거과정 단계별 주요 내용

2. 선거단계 구분 및 단계별 당선에 영향을 미치는 요인
여성의 인지도와 높은 당선가능성을 요구하는 현실에 비추어 선거과정을 단계별로 구분하였고 당선에 영향을 미치는 중요 요인들을 제시하고자 하였다. 기존 연구와의 차별화를 위하여 후보 중심으로 여성 후보 자신이 갖추어야 할 요인과 외부와 타인의 조력을 받을 요인으로 나누어 구성하였다. 선거 과정을 4개 단계로 구분하고 당선 요인을 후보 내적요인과 후보 외적요인으로 구분함으로써 선거 단계에서 후보와 후보외적 요인들 간의 혼돈을 방지하고자 했다. 
이의 분석틀은 아래 <요약 표 Ⅱ-2>와 같다. 제시된 분석 틀에서 기대할 수 있는 유용성은 각 선거 단계에서 필요한 사항과 사항의 중요도 결과에 따라 후보자에게 사전에 대응하도록 도와줄 수 있다는 점이다.

<요약 표 Ⅱ-2> 선거단계별 당선에 영향을 미치는 요인

3. 선거 공천과정과 여성대표성 실현
가. 정당의 기능과 공천
현대 정치과정 속에서 정당은 국가와 시민사회 사이의 연계 구조를 통해 시민사회의 정치적 욕구를 집약하고 정책을 제시한다. 또한  ‘견제와 균형’의 기능을 통해 정책결정과 집행의 효율성을 높이는 중간적 매개 집단으로 인식되어 왔다(윤정석 1996: 13; 이동윤 2010: 189 재인용). 
정당은 정치권력의 획득이라는 궁극적 목적을 위해 여러 가지 기능을 수행한다. 이해결집기능, 정책구현기능, 충원기능이 대표적이다. 이 중 충원기능은 목표을 잘 실현할 인적자원으로 구성할 것인지 아니면 유권자 집단을 잘 대표할 수 있는 총괄적 방식을 취할 것이냐에 대해 논의해 볼 수 있다(유성진 2013: 82). 정당의 많은 기능은 유권자들과의 관계를 규정하는 정치 환경 변화에 영향을 받는다(유성진 2013: 82). 정치계 혹은 정당이 여성유권자를 의식하고 지지를 획득하는 것을 염두에 두거나 시대변화를 읽어 젠더관점에서의 기능 수행, 제도 마련, 지원책이 이루어질 수 있다. 정당은 여성대표성 실현의 시대적 변화를 간과하지 말고 정책적 의사결정의 범위 안에 여성을 포함하는 것을 중요하게 생각해야 하고, 이를 실현해 나갈 방안을 적극적으로 마련해야 한다. 
나. 공천을 통한 여성대표성 실현의 중요성
우리나라에서 선거는 정당공천제를 운영하고 있으며 광역과 기초의회 모두 마찬가지이다. 정당공천제가 없다면 정당공천이 없는 선거에서 여성이 경쟁력을 가질 수 있을 것인가. 전반적인 입장에서 여성들이 조직력과 자금동원력에서 열세이기 때문에 주요 정당의 공천은 여성이 의회의원이 되는데 효과가 있다(조재욱 2010: 195).
유권자는 최근 들어 ‘정당’에 대한 투표를 하는 경향이 드러나고 있다. 정당 요인이 유권자들의 선택에 있어서 가장 중요한 요인(국영애 2006: 182)으로 알 수 있다. 이러한 점에서, 여성 참여를 늘리는 데는 정치 문화 개선이 장기적으로 필요하지만, 정당 공천은 당선을 결정하는 첫 번째 요인(조재욱 2010: 195-196)이며 여성후보들의 당선에 가장 중요(황아란, 2002; 국영애, 2006: 182 재인용)한 요인으로 영향을 미친다. 거대 정당에서 여성공천 확대는 여성의 정치 참여 확대로 이어진다고 할 수 있다는 점에서 공천은 중요한 변인이다. 따라서 정당에서 여성정치인을 확대할 수 있는 공천제도에서의 방안 모색이 필요하다.

Ⅲ. 지방의회 여성정치인 현황
1. 여성 지방의회 의원 전체
지방의회 의원으로 당선되는 방법은 비례대표와 지역구를 통한 선출이 있다. 비례대표제에 의해 의원이 되는 경우는 2014년 지방선거의 경우 남녀 전체 인원이 84명에 불과하여 광역 지방의회 의원 전체에서 차지하는 비율이 크지 않아 의원 전체에서 여성비율 증가에 커다란 영향을 주지 못하는 상황이다. 
따라서 본 연구에서는 지방의회 지역구 여성 당선자 현황에 초점을 맞추었으며 지방의회 여성 당선자를 분석하여 현황을 살펴보았으며, 역대 지방선거에서 지역구 여성의원 당선자 현황은 <요약 표 Ⅲ-1>과 같다. 
광역의회와 기초의회를 합하여 지방의회 여성 참여율을 살펴보면, 1991년 선거결과 기준 0.9%에서 매년 소폭 증가하였다. 여성의무공천제가 적용된 2010년의 경우는 10.3%를 기록하였으며, 이후 2014년에는 13.2%, 2018년에는 19.0%를 기록하였다. 2018년 지역구 기초의회 선거에서의 여성 비율이 처음으로 20%를 상회하였지만, 광역의회의 경우는 여전히 13%를 겨우 넘긴 수치를 기록하였다. 지역구를 통해 당선되는 광역의회 의원 수는 1991년 8명(0.9%)에서 시작해 2010년 55명(8.1%), 2014년 58명(8.2%), 2018년 98명(13.3%)이다 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템, http://info.nec.go.kr/(최종검색일:2018.07.10)
. 지방의회 지역구 여성당선자 현황 분석을 통해, 시도 광역의회에 여성 참여율이 높아질 수 있도록 관심을 가져야 할 때임을 확인할 수 있었다.

<요약 표 Ⅲ-1> 지방의회 지역구 여성당선자 현황

2. 광역의회 여성의원 현황
지방자치를 열어가는 1991년 선거에서 광역의회 여성후보자 등록 수는 63명으로 전체 후보자 2,885명의 2.2%에 불과하였다. 단체장 선거와 함께 치러지기 때문에 동시지방선거로 이름 붙여진 1995년에는 광역 지방의회 의원 후보자 등록은 지역구에서 40명으로 전체 후보자 2,449명의 1.63%밖에 되지 않았다. 여성당선자로 확정되어 광역 지방의회 의원이 된 비율은 1991년 지역구 남녀 당선자 총수의 0.92%, 1995년 1.49%, 1998년 2.27%, 2002년 2.30%, 2006년 4.89%, 2010년 8.09%, 2014년 8.23%, 2018년 13.3%이다 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템, http://info.nec.go.kr/(검색일: 2018.06.19.)
. 지역 선거구에서 치열한 선거전에 노출되어 선거를 치르고 당선하는 여성은 그 비율이 매우 낮은 실정이다. 지역구를 통하여 당선할 수 있도록 정당은 여성에 대한 적극적인 공천과 지원을 하는 것이 필요하다. 

<요약 표 Ⅲ-2> 여성 광역의회의원 후보자 및 당선자 현황

3. 정당 공천 유형과 공천 결과
제7차 동시지방선거의 여성후보자 공천유형은 더불어민주당(이하 민주당)의 경우에는 경선이 26.67%, 단수추천이 73.3%에 이르는 것으로 나타났다. 반면 자유한국당(이하 한국당)은 단수추천이 89.7%로 압도적 다수를 차지하고, 경선 7.6%, 전략공천 2.5%를 차지한다. 민주당내 공식자료 및 나머지 당은 개별 접촉을 통한 비공식적 데이터임.
 이외 군소정당은 단수신청, 단수공천의 사례가 대부분이다. 주요 정당은 단수추천을 통하여 여성후보를 공천하였음을 알 수 있다. 단수신청으로 단수공천을 한 비율이 복수신청에 의해 공천심사위원회 심사를 통한 공천보다 많음을 알 수 있다. 

<요약 표 Ⅲ-3> 광역의원 여성후보 공천현황

제7차(2018년) 동시지방선거에서 주요 정당이라고 할 수 있는 두 정당인 민주당과 한국당의 여성후보자 추천은 전체 인원 대비 14.91%, 12.77%로 할당제를 명문 규정으로 남긴 30%의 절반에도 미치지 못하는 현상을 보였다.

<요약 표 Ⅲ-4> 제7차 지방선거 광역의회 지역구/정당별 여성후보자 및 당선자 현황

<이하 원문 확인>