육아휴직 소득보장실효성 확보방안 연구
        구분 기본 분야 정책
        연구자 김은지/홍승아/민현주/성경
        발간년도 2017
        첨부파일 [기본] 육아휴직 소득보장 실효성 확보방안 연구 - 김은지(보이스아이).pdf ( 4.26 MB ) [미리보기]
        Ⅰ. 서론 / 1
        1. 연구의 배경 및 목적 / 3
        2. 연구내용 및 연구방법 / 4

        Ⅱ. 육아휴직 실태와 현황 / 7
        1. 육아휴직 제도 발전과 주요 현황 / 9
        가. 육아휴직 활용 추이 / 9
        나. 제도적 발달과정 / 11
        2. 육아휴직 법제 담론분석 / 25
        가. 담론분석 방법과 분석의 범위 / 25
        나. 출산전후휴가 / 26
        다. 배우자 출산휴가 / 31
        라. 육아휴직 / 32
        3. 소결 / 42


        Ⅲ. 육아휴직 사용요인 분석 / 49
        1. 연구의 필요성 및 내용 / 51
        2. 자료 및 분석 방법 / 53
        3. 육아휴직 사용요인 분석 / 55
        가. 기술적 통계분석 결과 / 56
        나. 다항 로짓(Multinomial Logit) 분석결과 / 66
        4. 소결 / 77


        Ⅳ. 국가별 급여 시뮬레이션 분석 / 81
        1. 분석방법 및 개요 / 83
        2. 한국의 육아휴직시기 소득보장제도 / 86
        가. 육아휴직시 소득보장체계 / 86
        나. 출산전후 급여 시뮬레이션 / 89
        3. 스웨덴의 육아휴직시기 소득보장제도 / 96
        가. 육아휴직시 소득보장체계 / 96
        나. 출산전후 급여 시뮬레이션 / 100
        4. 독일의 육아휴직시기 소득보장제도 / 106
        가. 육아휴직시 소득보장체계 / 106
        나. 출산전후 급여 시뮬레이션 / 110
        5. 영국의 육아휴직시기 소득보장제도 / 116
        가. 육아휴직시 소득보장체계 / 116
        나. 출산전후 급여 시뮬레이션 / 118
        6. 국가별 비교 및 소결 / 123


        Ⅴ. 결론 및 정책적 함의 / 133
        1. 연구요약 및 결론 / 135
        2. 육아휴직제도 단기 개편방안 / 139
        가. 육아휴직급여 사후지급규정 삭제 / 139
        나. 육아휴직급여 상한선 인상 / 140
        다. 고용주 지원 확대 / 140
        라. 한부모가족에 대한 지원기간 확대 / 141
        3. 육아휴직 제도 장기 개편방안 / 141
        가. 육아휴직급여 소득대체율 인상 / 141
        나. 휴가제도와 급여권리 분리 / 142
        4. 기타 소득보장제도 개편방안 / 142
        가. 양육수당을 아동수당으로 전환 / 142
        나. 일반회계 전입금 확대 및 유자녀가족 지원을 위한 기금조성 및 관리 / 143
        다. 한부모가족에 대한 수당 확충 / 144


        * 참고문헌 / 145


        * Abstract / 153
        Ⅰ. 서론
        1. 연구의 배경 및 목적
        □ 한국에서 육아휴직제도는 지난 15년간 단계적으로 크게 확대되어 왔으며, 다양한 차원에서 확대 논의가 이루어져 왔음. 육아휴직제도는 여성경력단절보장, 유자녀가족에 대한 소득보장, 남성의 육아참여 지원 등 다차원적인 목적을 지닐 수 있는 정책임. 기존 연구들은 주로 여성경력단절과의 관련성이 강조되어 왔음. 그러나 가족 소득보장의 관점에서 육아휴직급여의 소득적절성을 분석한 연구는 충분하지 않은 상황임. 아동을 키우는 가족의 관점에서 육아휴직급여가 충분한 수준인지, 충분하지 않다면 어떤 제도와의 연계, 조정이 필요한지, 이를 위한 재원확보방안은 무엇인지에 대한 구체적인 방안은 제시되지 않았음. 
        □ 현재의 육아휴직제도는 낮은 소득보장성으로 인해 휴직기간동안 주생계부양자의 소득을 보장하지 못하고 있음. 이로 인해 주생계부양자인 남성이나 한부모의 육아휴직 사용은 실질적으로 매우 어렵고, 2차 소득자들이 퇴직하는 퇴직코스로 활용되는 경우가 많음. 여성가구주가구가 계속 증가하고 있고, 아동을 키우는 가족 중 한부모가족은 계속적으로 늘어날 것으로 전망되는 가운데(장혜경외, 2013), 현재의 육아휴직제도는 가족의 변화에 적절히 대응하기 어려운 것으로 판단됨.
        □ 한편, 단순히 고용보험 제도 내의 소득보장성만 고려할 경우, 고용보험의 낮은 적용률로 인해 소득보장 불평등을 오히려 강화할 위험이 존재함. 비정규직 여성노동자가 거의 절반에 달하며 노동시장에서 퇴출당한 여성들이 영세자영업에 많이 종사하고 있는 현실에서, 출산과 육아로 인한 경력단절과 소득상실의 위험이 가장 큰 집단에게 사회안전망을 제공하고 있지 못한 점은 제도의 형평성에 어긋날 수 있음.
        □ 본 연구는 육아휴직 급여구조의 한계가 제도의 활용성을 높이지 못하는 중요한 원인임에 주목하고자 함. 육아휴직제도의 활용성을 높이기 위해서는 단순히 고용보험 제도 내부만 살펴볼 것이 아니라, 고용보험의 적용범위에 대한 검토 및 아동에 대한 각종 수당과 급여제도와의 연계성이 탐색될 필요가 있음. 육아휴직제도가 가족의 변화방향에 대응하면서 여성 경력단절을 방지하고 남성의 가족역할을 강화하는 제도로 활성화되기 위해서는 역으로 육아휴직제도에 전제된 가족개념을 분석하고, 가족 수준에서의 소득보장 실효성을 점검할 필요성이 있음. 즉 육아휴직급여는 그 자체만으로 분석, 제안될 것이 아니라 육아휴직을 둘러싼 주변 제도들과의 맥락 속에서 새로이 자리매김될 필요가 있음. 
        □ 이에 따라, 본 연구는 육아휴직제도의 소득보장 실효성을 높이기 위한 방안을 제안하고자 함. 육아휴직의 제도적 특성을 분석하고, 육아휴직 이용자들의 특성을 파악하며, 주요 국가들과의 비교분석을 통해 한국의 육아휴직 및 관련 수당, 사회보험제도와의 연계성을 재검토할 것임. 나아가 영유아를 키우는 근로자가족의 적절한 소득보장방안을 위한 정책방안을 제시할 것임.

        2. 연구내용 및 연구방법
        □ 본 연구는 육아휴직에 초점을 둔 연구이나, 출산휴가 및 배우자출산휴가는 육아휴직제도와 직접적으로 연결되며, 국가에 따라 육아휴직제도와 구분되지 않기도 하는 등 제도 구분이 모호한 경우가 많음. 이에 따라 출산휴가와 배우자출산휴가 제도도 부분적으로 함께 포함되어 논의됨.
        □ 2장에서는 육아휴직제도의 주요 제도발전 궤적과 사용자 현황 및 육아휴직제도의 법적 근거를 살펴봄. 3장에서는 복지패널 자료를 활용하여 육아휴직 사용의 결정요인을 미시적으로 분석함. 4장에서는 OECD ‘가족지원 계산기(Family Support Calculator)’를 활용하여 국가별로 육아휴직시기에 제공되는 각종 소득보장급여들을 시뮬레이션 분석함. 5장에서는 결론과 정책적 함의가 소개됨.


        Ⅱ. 육아휴직 실태와 현황
        1. 육아휴직 제도 발전과 주요 현황
        □ 출산전후휴가자와 육아휴직 이용자 추이를 살펴보면, 양쪽 모두 지난 10년간 증가추세이며 특히 육아휴직 이용자의 숫자가 더 빠르게 증가하였음. 이러한 수치는 육아휴직제도가 활용가능 기간, 분할 사용, 배우자 활용 촉진 등에서 크게 개선된 효과를 부분적으로 반영하고 있음. 또한 육아휴직 사용자가 남녀모두 증가하는 가운데, 남성의 육아휴직 사용자는 증가하고 있으며 육아휴직자 중 남성사용률도 증가추세임. 그러나 남성 육아휴직 사용자는 아직까지 5%대에 머물고 있어 상대적으로 낮은 수준임.
        □ 한국의 출산휴가 및 육아휴직제도의 발달과정을 국회회의록을 통해 살펴본 결과는 다음과 같음. 첫째, 2001년 모성보호관련 3법( ?근로기준법?, ?고용보험법?, ?남녀고용평등법?)의 개정으로 유급 육아휴직이 최초로 이루어졌음. 이 과정에서 재원부담방법에 대한 논쟁이 있었으며, 국민건강보험, 고용보험, 또는 일반 재정에서 부담하는 방안 등이 논의되었음. 막대한 예산이나 선진국의 사례를 고려할 때 건강보험에서 지급하자는 논의가 있었지만, 고용보험에서 지급하는 안으로 최종 입법되었음. 
        □ 둘째, 구체적인 급여지급방식과 급여액 수준에 대해서도 격렬한 논쟁이 이루어졌는데, 정액급여 방식 뿐 아니라 소득대체율 30%(한명숙의원안), 소득의 70%(김정숙의원안) 등이 제안되었으나, 재정이나 ‘악용’의 문제 등이 제기되면서 초기에는 20만원 정액으로 도입하는 안이 채택되었음. 이후에도 낮은 급여수준에 대한 문제제기는 지속되어 해마다 10만원씩 증액하는 수준의 변화가 이루어지다가, 2011년이 되어서야 정률제로의 전환이 이루어졌으며, 이러한 전환과정에서도 재계는 기업부담 증가를 우려하는 반대의견을 제출하였음. 
        □ 셋째, 자녀연령과 관련해서는 1987년 만 1년 이하의 영아를 가진 근로자만을 대상으로 하고 있었으나, 2005년 공무원들의 입법례를 참조하여 3세까지로 확대하는 안(김애실의원안)이 제안되었고, 재정부담 우려나 여성의 사회진출에 대한 우려 의견도 제시되었으나 이용자의 편의 차원에서 3세까지 확대하는 안이 입법되었음. 이후 2009년에 유사한 논쟁을 거치면서 자녀연령은 계속 확대되어 2014년부터는 만8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀를 둔 모든 남녀 근로자가 사용할 수 있도록 확대되었음.
        □ 넷째, 육아휴직제도를 활용하는 남성근로자의 권리 확대 측면임. 1995년부터 명시적으로 ‘근로여성 또는 그를 대신한 배우자인 근로자’로 남성근로자가 육아휴직제도를 활용할 수 있게 되었으며, 2001년 법 개정으로 적용대상이 ‘생후 1년 미만 영아를 가진 근로자’로 확대됨에 따라 남성근로자도 온전한 권리로 육아휴직을 신청할 수 있게 되었음. 또한 2005년부터는 육아휴직이 가능한 자녀 연령이 3세 까지로 연장됨에 따라 부부가 동일한 자녀에 대해 각각 1년씩 육아휴직을 사용할 수 있게 되었음. 특히 남성의 육아휴직 활성화를 위해 2014년 이후 별도의 조치가 도입되어, 부모 중 두 번째로 육아휴직을 이용하는 경우 임금수준을 훨씬 높여서 지급하는 방식을 도입하였음. 남성의 육아휴직 권리 측면은 1995년 이전에는 명시적 권리도 없던 수준에서 2014년에는 더 높은 권리를 부여하는 수준까지 급격하게 확장되어 온 것으로 평가할 수 있음.

        2. 육아휴직 법제 담론분석
        □ 이와 같은 발전을 보여 온 출산휴가, 배우자출산휴가, 육아휴직 제도 법제에 대한 담론분석 결과를 살펴보면 다음과 같음. 세 제도는 ?근로기준법?, ?남녀고용평등과 일?가정양립 지원에 관한 법률?, ?고용보험법?의 3가지 법에 근거하여 운용되고 있음. 
        □ 첫째, 출산전후휴가의 경우임. 사업주의 출산휴가 제공 의무는 ?근로기준법?에 규정되어 있음. 사업주는 출산을 전후하여 90일의 휴가를 주어야 하며, 그 중 45일은 출산이후가 되도록 하여야 함. 휴가는 나누어 사용할 수 있으나, 출산 후 45일은 연속적이어야 함. 90일 중 최초 60일은 유급휴가로서 임금이 지급되나, ?남녀고용평등과 일?가정 양립 지원에 관한 법률?에 근거하여 출산전후휴가급여가 지급된 경우 사업주는 출산전후휴가급여액만큼 면제받음. 국가의 급여지급과 관련된 내용은 ?남녀고용평등과 일?가정 양립 지원에 관한 법률? ‘모성보호’ 장에서 나타나고 있는데, 출산전후휴가를 받은 사람 중 일정한 요건을 충족하는 경우 통상임금 수준의 출산전후휴가급여를 받을 수 있으며, 비용은 국가재정이나 사회보험에서 ‘분담’할 수 있음. 구체적인 급여와 관련된 내용은 ?고용보험법?에 제시되어 있음. 고용보험에 6달 이상 기여한 경우, ?남녀고용평등과 일?가정 양립 지원에 관한 법률?에서 언급한 요건을 충족하여 급여를 받을 수 있음. 동법과 동법 시행령에서는 구체적으로 급여기간과 급여수준이 제시되고 있는데, ‘우선지원대상기업’, 즉 중소기업의 경우 고용보험에서 최소 최저임금수준, 최대 매달 135만원씩 지급하며, 첫 두 달은 사업주가 나머지 임금을 지급함. 대기업의 경우 첫 두 달의 임금은 온전히 사업주가 임금으로 지불하고, 세 번째 달은 고용보험에서 최소 최저임금수준, 최대 135만원을 지급함. 세 번째 달은 사업주의 추가 임금 지급의무가 없음.
        □ 이상의 내용을 정리해 보면, 출산전후휴가는 여성근로자의 모성, 건강보호 또는 기본적인 근로조건규제의 차원에서 개인 차원의 휴가를 제공하는 것임. 휴가의 권리와 급여의 권리는 분리되지 않으며 휴가를 받은 경우에만 급여를 받을 수 있음. 휴가급여는 원칙적으로 사업주의 의무이고, 국가지원 즉 고용보험을 통한 급여는 비용을 ‘분담’하는 수준임. 출산휴가급여는 출산이라는 생물학적 이벤트를 경험하는 여성 근로자에 대해, 개인 차원의 휴가로 규정되고 있는 것으로 해석할 수 있음. 단 고용보험법 시행령에서 근로자의 통상임금이 최저임금보다 낮은 경우에는 최저임금을 기준으로 급여를 제공하도록 하고 있어 부분적으로 사회보장적 성격을 지닌 급여로 볼 수 있는 부분이 있으나, ‘생계비’ 성격보다는 근로자 개인의 최저임금 보호 수준으로 해석됨.
        □ 둘째, 배우자출산휴가임. 배우자 출산휴가는 ?남녀고용평등과 일?가정 양립 지원에 관한 법률?에 의해 사업주는 배우자가 출산한 근로자에게 3일 이상 5일 이내 휴가를 주어야 하며, 그중 3일은 유급휴가로 사업주의 급여책임이 규정되어 있음. 
        □ 배우자출산휴가에 대한 내용은 ‘모성 보호’ 장(제3장) 내에 포함되어 있어서 해석이 모호함. ‘배우자출산휴가’는 ‘모성 보호’ 조치, 즉 배우자인 임산부를 보호하기 위한 조치로 볼 수 있는데, 신청자 자신의 개인이벤트가 아니라 가족 차원의 이벤트에 대한 지원이므로 이를 가족(배우자)에 대한 권리로 해석하는 것이 적절해 보임. 한편 휴가제공과 급여지급은 완전히 사업주의 책임이며, 국가의 지급의무는 전혀 없음. 
        □ 마지막으로, 육아휴직급여와 관련된 법률의 내용과 이에 대한 해석은 다음과 같음. 사업주의 휴직제공 의무와 관련해서는 ?남녀고용평등과 일?가정 양립 지원에 관한 법률?에 규정되어 있는데, 사업주는 근로자가 만8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀를 양육하기 위해 육아휴직을 신청하는 경우 이를 허용해야 하고, 그 기간은 1년 이내이며, 육아휴직 대신 육아기 근로시간 단축을 신청하는 경우 이를 허용하여야 하고, 육아휴직과 육아기 근로시간단축은 1번 나누어 사용할 수 있음. 한편, 동법 시행령에 따라, 같은 영유아를 위해 육아휴직 또는 육아기 근로시간 단축을 하고 있는 경우, 고용주는 육아휴직을 허용하지 않을 수 있음. 국가의 급여지급 의무와 관련해서는 육아휴직이나 육아기 근로시간 단축을 고용주에게 허락받은 경우, 국가는 ‘근로자의 생계비용’과 ‘사업주의 고용유지비용’의 ‘일부’를 지원할 수 있다고 규정하고 있음.
        □ 구체적으로 급여를 받을 수 있는 조건과 관련된 내용은 ?고용보험법?에 제시되어 있음. 고용보험에 6달 이상 기여한 경우 육아휴직급여를 받을 수 있음. 단, 고용보험에서 육아휴직급여를 받기 위해서는 ‘같은 자녀에 대하여 피보험자인 배우자가 30일 이상 육아휴직을 부여받지 아니하거나 육아기 근로시간 단축을 30일 이상 실시하지 아니하고 있어야 함. 부부가 동시에 사용하지 않으면 육아휴직급여를 각기 1년씩, 총 2년간 받을 수 있는 것으로 설명하고 있음. 구체적인 급여액에 대해서는 동법 시행령에서 통상임금의 40%를 지급하며, 상한선은 100만원, 하한선은 50만원으로 급여의 수준을 규정함. 그러나 이 급여는 육아휴직시기에 전액을 지급하는 것이 아니라, 급여의 75%만 휴직시기에 지급하고 나머지 25%는 복직 6개월 후에 지급함. 단, 25%를 제외한 금액이 50만원이 안될 때는 50만원을 지급함. 즉 육아휴직시기의 실질적인 소득대체율은 30%(40% × 75%)이며, 실질적인 상한선은 75만원, 실질적인 하한선은 50만원인 것으로 나타나고 있음. 동법 시행령에서는 이른바 ‘아빠의 달’ 급여에 대한 내용을 제시하고 있음. 같은 자녀에 대하여 부모가 순차적으로 육아휴직을 하는 경우, 두 번째 육아휴직을 한 피보험자의 최초 3개월의 육아휴직 급여는 통상임금을 제공하고, 상한액은 150만원까지 지급함. 이 기간에 대해서는 25%를 제외하지 않으므로, 실질적인 상한선이 150만원이 됨. 
        □ 지금까지의 내용을 해석해보면, ‘육아휴직’은 기본적인 근로기준과 관련된 내용은 아니며, 남녀고용평등과 일과 가정의 양립을 지원하기 위한 제도인 것으로 자리매김되고 있고, ‘출산전후휴가’와는 달리 사업주의 의무 정도는 약한 것으로 나타나고 있음. 또한 육아휴직기에 제공하는 급여의 성격을 살펴보면, 근로자에게는 ‘생계비용’의 ‘일부’, 사업주에게는 ‘고용유지비용’의 ‘일부’임. 국가는 육아휴직 기간 동안 근로자 생계비를 반드시 지원하여야 하는 것은 아니나 지원할 수는 있고, 그 비용은 생계비 관련 내용이기는 하나 생계비 전체 수준이 될 필요는 없다는 것으로 해석됨. 즉, 원칙적으로 휴가 기간 동안의 생계비는 근로자 자신이 부담해야 함.
        □ 나아가 배우자의 휴직 사용여부에 따라 휴직시기가 제한되고 있어, 휴직권리에 있어서 법에서 고려하는 일?가정양립의 단위는 부분적으로 가족(부부) 단위인 것으로 나타나고 있음. 그러나 급여권리에 있어서는 부부가 휴직을 동시에 사용할 경우 한명에 대한 급여만 지급되는 등 동시에 사용한 기간에 대한 급여까지 박탈되는 것으로 되어 있어, 휴가에 대한 권리보다 더 적극적으로 가족(부부)단위를 반영하고 있음. 이는 육아휴직급여가 ‘생계비용의 일부’, 즉 사회보장급여로서 생계비 지원의 성격을 지니고 있기 때문인 것으로 볼 수 있음. 생계는 가구단위로 유지되므로 동일한 가구에 대해 중복 생계비 지원은 할 수 없다는 것으로 해석됨.
        □ 한편 육아휴직 급여 수준에 대해 평가해 보면 다음과 같음. 육아휴직급여의 기준은 별다른 근거 없이 시행령에 위임되어 급여수준이 정해져 있고, 육아휴직급여시기의 실질적인 소득대체율은 30%(40% × 75%)이며, 실질적인 상한선은 75만원임. 이러한 상한선 하에서는 최대한의 급여를 받더라도 2인가구 생계급여 수급자로 선정될 수 있는 수준임. 즉, 가구 내 다른 주 소득자가 있거나, 본인의 자산이나 이자소득 등 별도 소득이 있는 가구원만이 육아휴직을 사용할 수 있는 실질적인 대상이며, 이들은 실제로 육아휴직을 사용한 후 노동시장에서 쉽게 탈락할 수 있는 사람들임. 낮은 육아휴직급여 자체가, 노동시장에서 탈락할 사람들에게 제도 활용에 대한 유인을 제공할 수 있다. 더욱이 복직 후에 급여의 25%를 지급하도록 하는 규정은, 육아휴직급여의 생계비 역할에 대한 인지 없이, 급여의 소득보장목적과는 배치되는 것으로 볼 수 있음. 한편, 새로 도입된 ‘아빠의 달’의 급여수준은 기존 육아휴직급여보다 높은 수준이지만, 실질적으로 대다수의 남성들이 150만원의 상한선 적용을 받게 될 것으로 예상되며, 이는 실질적으로는 ‘통상임금수준’의 급여를 받지 못하는 것을 의미함. 즉 대다수가 주 생계부양자인 남성들이 상당한 수준의 소득감소를 인내하기에는 충분한 수준이 되기 어려운 것으로 보임. 


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