【 목 차 】
Ⅰ.서론
Ⅱ.지방자치의 제도적 고찰
Ⅲ.지방의회의 여성참여현황
Ⅳ.한국여성의 지방정치참여 확대방안
I. 서 론
1. 지방시대의 개막
지방자치를 발전의 맥락에서 보면 그 핵심요소를 사회적 형평원리, 분화의
원리, 그리고 사회적 능률성의 원리로 지적할 수 있다. 즉 정치발전은
발전증후군(development syndrome)으로 평등화, 분화의 전문화, 그리고 체제의
능력정도로 가름할 수 있는데(Lucian W. Pye(1966), Aspects of Political
Development(Boston : Little Brown and Co.), pp. 45-48), 이러한 정치발전
내지 정치적 현대화에 효과적으로 기여할 수 있는 제도가 지방자치이다. 즉
형평성은 지방자치제의 최고지도이념인 민주화와 표리일체의 관계에 있고,
분화와 전문화는 지방자치제의 특징인 분권적인 구조와 기능의 분화를 수요하는
개념이며, 체제의 능력은 지방자치제가 지향하는 능률성 내지 효율성과 불가분의
관계가 있기 때문이다.
따라서 지방자치는 지방공동체중심의 정치행정적 제도로서 각 지역단위의
사회경제적 발전을 도모하고 나아가 사회전체의 발전을 촉진하는 기폭제가 되는
동시에 사회발전을 가름하는 척도로서도 큰 의의가 있다. 따라서 지방자치는
우선적으로 민주화의 관건으로서 사회전체 권력의 공정한 배분을 보장하는
길이며 그럼으로써 각 지역공동체는 그 나름의 주민복지와 욕구충족에 필요한
행정을 베풀어 나갈 유인과 동기를 부여받을 수있다(김기옥(1988.8),"지방자치의
정치화에 관한 서설", [지방행정연구], 한국지방행정연구원, p. 63.)
이러한 점에서 볼 때, 평등화 및 분화 그리고 체제의 능력이 동시에 요청되고
있는 한국적 상황에서의 지방자치제 실시는 정치발전과 민주화는 물론
국가발전을 기할 수 있다는 점에서 그 의의와 가치가 크다고 하겠다.
우리나라는 1961년 5.16군사정권에 의하여 지방의회가 해산된 후 현재까지 근
30여년간 국가안보와 사회안정을 바탕으로 한 경제발전이 정책목표의 최고의
가치로 추진되어 오면서 지방자치는 사실상 중단되어 왔다. 따라서 경제적
능률성이 정치와 행정의 전반을 지배하는 지고의 이념으로 군림하게 됨으로써
중앙집권적인 행정국가로의 경향이 가속화 되어 왔다.
이러한 정책추진의 결과로 경제적인 면에서는 양적.질적 성장과 팽창을
가져왔지만 그 이면에는 고도의 성장과 급속한 도시화 현상으로 많은 문제들이
노정되었다. 즉 '서울공화국'이라고 할 정도로 인구, 자원, 문화의 수도권
집중과 이로 인한 정치.경제.문화적인 면에서 상대적으로 지역격차가 심화되어
지방발전을 저해하는 요인이 되고 있다. 특히 능률가치에 의한 민주가치의
잠식은 참여의 욕구를 고도로 억제하는 제도적 형태로 발현되어 정치.사회적
갈등의 현재적.잠재적 요인이 되어 왔다.
그러나 80년대에 들어서부터 국민들의 지속적인 교육 및 소득수준의 향상과
그에 따른 정치의식의 성장으로 국민의 민주화 요구와 정치참여의 욕구가
폭발적으로 분출하게 되었다. 따라서 이러한 변화는 권위주의적
정치.행정체제에서 민주적 정치.행정체제로의 전환을 의미하는 6.29라는 정치적
대변환점을 가져오게 된 동기가 되었다. 따라서 다른 개발도상국가와
마찬가지로(Kuldeep Mathur(1983),"Administrative Decentralization in Asia",
Decentralization and Development(Beverly Hills : Sage Publications).pp.
60-61). 민주화와 국가발전을 지향하기 위해 분권화 전략으로써 지방자치에 대한
연구와 논의가 활발히 진행되어 왔다.
이러한 시점에서 지방자치를 금년 후반 부터 실시한다는 정부방침의
발표(조선일보, 1990. 5. 29 1면,)는 중앙집권화된 국가권력이 지방으로
분산되는 분권화의 정치현상인 지방화시대의 개막을 예고하고 있다. 이러한
지방화시대는 민주정치 발전의 한 단계로 국민들의 정치참여를 증진시켜 기존의
소외된 사회그룹들에게 제도적 장치를 통한 정치참여를 보장해 주어야 한다.
특히 전체 유권자의 반을 차지하고 있는 여성의 사회적 지위와 남녀평등에대한
제도가 크게 개선되어 왔으나 우리나라 남성위주의 사회문화적 여건으로인해
여성의 사회적, 경제적, 정치적 참여가 제도와 관계없이 현실적으로 많은 제약을
받아 왔었다.
따라서 지방자치가 실시됨으로 해서 정치발전의 차원에서 모든 국민의
정치참여가 가능하게 되는 지방화 시대를 맞게 되고 이러한 시점에서 여성의
새로운 정치적 역할은 무엇인가. 또한 여성의 정치적 역학을 뒤받침해 줄 제도적
장치는 어떻게 확보할 것인가는 여성의 정치참여를 활성화하는데 당면문제라고
하겠다.
2. 여성의 새로운 정치적 역할
우리 민족의 역사를 수난의 역사라고 한다면 우리 여성의 역사는 이중고의
수난사라고 말할 수 있다. 즉 이 민족과 더불어 겪어야 했었던 수난이 그
하나고, 전통적으로 이 민족과 국가의 남녀 불평등사상 때문에 여성들이 겪었던
수난이 그 다른 하나라고 할 수 있다.
5천여년 동안의 오랜 세월을 지나 해방후 여성의 각성과 사회적 인식의 변화에
의해 여성에 대한 평등의식과 평등보장이 인정되기 시작된지 40여개성상이 지난
지금에 이르러서도 형식적이로 제도적인 보장은 어느 정도 성취되었으나 여성의
차별에 대한 사회적 폐습은 아직도 여러 국먼에서 불평등을 강요하고 있다.
그러나 우리 여성은 불평등과 억압의 생활을 강요당하며 살아왔음에도
불구하고 우리의 전 역사를 통해서 가정적으로나 국가적으로 수난과 위기를
다했을 때에는 항상 인내와 희생으로 우리의 가정과 국가를 지키는데 앞장서
왔을뿐 아니라 나아가 이 희생에 대한 요구조차 하지않는 隱忍自重의 완성된
인격체로서 자신을 지켰다.
따라서 우리의 여성들이 직면하고 있는 이러한 정치.사회적 특성 때문에
여성의 정치참여가 확대되어 가고 있는 세계적 추세에 비해 우리나라 여성의
정치참여는 오히려 그 역할면에서 크게 위축되어 왔다고 하겠다.
여기에서 이러한 문제의 해결과 극복을 위해서 우리 여성들이 담당해야 할
역할이 무엇이며 지방자치의 실시와 함께 담당해야 할 새로운 정치적 역할은
무엇인가.
여성의 역할은 직접적인 역할과 간접적인 역할로 나누어서 생각할 수 있다.
간접적인 역할은 불가시적.소극적 역할이라고 할 수 있고, 직접적인 역할은
가시적.적극적 역할이라 할 수 있다. 시대적인 관점에서 보면 전자를 전통적
역할, 그리고 후자를 현대적 역할이라고도 일컬을 수 있다. 이러한 역할에 대한
변증법적 변화와 구별에도 불구하고 오늘의 우리 여성들은 이 양쪽의 역할을
동시에 감당해야 할 무거운 짐이 부과되어 있다고 하겠다(유완빈(1989. 10),
"오늘의 정치사회적 특성과 여성", 한국여성단체협의회 제26회 전국여성대회
주제강연, 한국여성단체협의회, pp.23-31.).
첫째로, 여성들이 수행해야 할 간접적인 역할은 불가시적이고 소극적이며
동시에 전통적인 역할을 의미하는 것으로서 대개 다음 몇가지를 들 수 있겠다.
1) 자기완성을 들 수 있다. 가치관 및 인생관에 있어서 도덕적으로나
실질적으로, 정신적으로나 물질적으로 자기완성을 위한 노력이 계속될 때 전
인구의 반이상을 차지하는 여성인구가, 아니 전 국민의 반이상의 가치관의
재생과 확립이 이루어질 뿐 아니라 남성인구에게 끼칠 수 있는 여성들의
절대적인 영향력에 의한 과급 및 확산효과를 기대할 수 있겠다.
2) 건전한 가정문화의 구축을 들 수 있다.전통적으로우리나라에서는
가족주의가 연분주의의 기원이라고 하여 부정적으로 평가되어 왔지만 이러한
부정적으로 평가되어온 가족주의는 소승적인 의미의 가족주의를 일컫는 것이고
대승적인 의미의 가족주의는 가족 그 자체 뿐만 아니라 사회와 국가의
존재의의와 발전 및 번영을 위해 절대적인 변수로서 긍정적으로 평가되는
구성요소라할 수 있다. 즉 가정 하나하나의 집합체가 공동사회를 형성하고
공동사회의 총합이 국가를 구성한다는 사실을 전제로 할 때 국가의
기간구성요소인 가정의 정신적.물리적 건강은 국가의 건강과 안전에 절대적인
요건이 되는 것이다. 오늘에 있어서 가정생활은 개인적인 차원에서의 도덕.윤리
등의 정신생활의 교육장일 뿐 아니라 사회적인 차원에서의 정치 및 민주생활의
훈련장이기도 하다.
따라서 전통사회에 있어서나 현대사회에 있어서 가정의 특성과 운명을 결정할
수 있는 절대적인 존재가 여성이고, 여성의 이 역할과 기능은 앞으로도 변함없이
지속될 것이라는 사실을 감안할때 여성에 의한 건전한 가정문화의 구축은
민주주의의 교육장으로서 여성의 직접적인 역할을 수행할 수 있는 잠재력을 키워
주는데 절대적인 효과를 제공해 줄 것이다.
둘째로, 여성들이 수행해야 할 직접적인 역할은 정치적으로나 경제적으로,
사회적으로나 문화적으로 평등한 대우와 조건하에서 직접 사회일선에
참여함으로써 적극적이고 가시적인 효과를 유도해내는 역할을 의미한다.
지방화 시대의 제도적인 장치인 지방자치실시에 여성의 참여는 여성의
직접적인 역할로써 그 의의를 찾을 수 있다. 또한 지방의회는 지방자치단체의
업무성격상 국가권력의 창출적인 성격보다는 가정에 비유한다면 '하우서
키핑'(house keeping)적인 성격을 가지고 있기 때문에 이러한 사무의 성격을
미루어보아 오히려 남성보다는 그 기질상 업무처리를 섬세하게 처리할 수 있는
여성에게 더욱 적합하다고 할 수 있다. 즉 지방자치단체의 업무는 일상적인
행정관리외에 주민의 복지증진에 관한 사업, 즉 교육, 노인, 아동, 심신장애자,
청소년, 부녀의 보호와 복지증진, 소비자보호, 생활환경개선의 장려와 지원,
자연보호활동, 도서관, 박물관 설치운영 등 그 지역주민의 생활과 직결된
사항들이다. 따라서 가정에서 사소한 문제를 처리하고 가족의 삶의 질을 높이기
위한 대안의 연구와 이를 실천하는 하우스 키퍼적인 여성의 역량이 그 지방의
살림을 합리적이고 조직적으로 꾸려나가는데 더욱 적합하다고 보아 여성의
지방정치참여는 적극적으로 이루어져야 할 것이다. 즉 사회에 대하여
적극적이고도 직접적인 여성의 새로운 역할을 지방의회 진축을 통한
지방정치참여에서 찾아야 할 것이다.
II.지방자치의 제도적 고찰
지방자치는 자유민주주의의 필요조건인 민주교육의 실천장으로써 민주주의
학교 또는 민주주의의 실험실이라고(Keith Panter Brik(Winter, 1953), "Local
Government and Democracy a Rejoinder", in Public Administration, Vol.
XXXI,pp. 344-348) 일컬어지고 있는데 이러한 지방자치에 의한 민주정치이념은
헤로도투스시대이래 국가의 지배권이 특정계층에 의해 행사되는 것이 아니라
국민전체에 의해 행사되는 정치형태로 인식되어 왔기 때문이다(James
Bryce(1921), Modern Democracies, Vol.1(New York : The MacMillan Company),
p.29). 따라서 전체 국민평등과 참여에 관한 이론과 제도는 민주주의의 핵을
이루어 왔다고 하겠으며 주민의 참여를 제도적으로 보장하는 방편으로써
지방자치제도가 거론되어져 왔다고 하겠다.
이러한 의미에서 지방자치제 실시는 지역공동체의 성원들이 그 지역문제에
대한 정책결정에 참여할 기회가 확대됨으로써 민주주의 발전에 기여하며, 또한
지방정부는 그 지역의 실정에 맞는 서비스를 제공함으로써 주미늬 복지증진에
기여하게 될 것이다.
이러한 지방화 시대에 있어 우리 여성은 기존의 불가시적.소극적인 역할
중심에서 가시적.적극적인 역할로 가는 여성발전(김형덕(1988, 겨울),
"여성발전과 지방자치제", [여성연구] 제 6권 제4호, 한국여성개발원, p.8)의
계기를 지방자치실시에서 찾도록 해야 할 것이다. 즉 지역사회의 당면 문제들이
전술한 주민의 복지증진에 관한 사업들이고 이러한 문제들에 대해서는 이미 거의
모든 여성단체들이 직접적으로 다루어 온 것들이 대부분이며, 이에 대한
전문적인 지식과 통찰력으로 지방정치에 참여함으로써 지역사회발전에 기여하고
나아가 국가발전에 이바지 할 수 있다.
또한 여성의 정치참여의 제약요인으로 남녀불평등한 우리의 전통사상에도
문제가 있지만 여성의 정치적 경험이나 민주정치교육의 경험이 실제로
부족하다는 점에서도 찾을 수 있다. 따라서 지방자치제도가 지역주민의
민주주의의 교육장으로서, 또한 중앙정치의 무대로 진출하기 위한 정치
훈련장으로서의 역할을 한다. 따라서 여성의 정치참여를 위한 민주정치의 훈련과
정치경험을 쌓을 수 있는 계기로 지방자치에 능동적인 참여를 통하여 지방정치
뿐 아니라 중앙정치에도 적극적인 참여가 이루어 질 수 있도록 하여야 할
것이다.
이러한 의미에서 지방자치에 대한 제도적인 접근을 하는 본 장에서는
지방자치에 대한 일반적인 유형을 고찰하고자 하는데, 우리 여성이 지방자치에
참여하는 것은 우선적으로 지방의회를 통하여 이루어져야 한다는 의미에서
지방의회에 대한 제도를 중심으로 살펴보기로 한다. 특히 제도적인 접근의
한부분이지만 우리나라 지방선거법 개정에서 지방의회에 여성참여를 보장하기
위한 제도적인 방향을 제시하기 위한 근거로서 외국의 지방선거제도에서 여성
정치 참여를 보장하기 위한 제도적 장치를 그 중요성을 감안하여 독립된
장으로서 3장에서 비교.분석하기로 한다.
1. 지방자치의 의의
지방자치가 생성.발전되어 온 역사적 배경이 국가에 따라 각각 다르기 때문에
지방자치가 근본적으로 역사적 산물이라는 점에서 그 개념규정도 지극히
다의적이다.
본래 지방자치는 유럽의 영국, 프랑스 등지에서 발달하기 시작한 것으로서
크게 두가지 대립적인 유형으로 나눌 수 있다. 즉 하나는 영국을 중심으로
발전한 주민자치(Burgerliche selbstverwaltung)이고 또 하나는 독일과 프랑스를
중심으로 발전한 단체자치(Koperliche selbstverwaltung)이다.
주민자치는 지방자치단체와 주민과의 관계에 초점을 두어 자치단체에
주민참여를 강조하고 지방자치단체에 우선적으로 기능을 배분하기 때문에
지방의회의 기능은 강력하다. 단체자치는 국가와 지방자치단체와의 관계에
초점을 두어 자치권을 중심으로 지방자치의 개념을 규정하고 있기 때문에(G.M.
Harris(1948), Comparative Local Government(London : Hutchinson's University
Library) p.9) 지방자치단체의 자치권을 제한하여 지방의회의 기능은 그만큼 더
약하다. 따라서 주민자치는 지방자치의 본질적인 내용면을 중시하고, 단체자치는
주민자치를 실현하기 위한 형식적, 법제적 요소를 중시한다.
영국에서는 일찍이 민주주의가 발달하여 지방의 자치적 전통이 확립되었고
영국국민의 자치의식은 장구한 역사속에서 함양된 것으로써 지방주민의 의사와
다른 국가의 지방행정이란 있을 수 없다는 관념이 정착되었다. 따라서
국가사무와 지방사무 전부가 정치적으로 주민들의 의사를 토대로 해야 한다는
생각하에 지방의회가 일찍부터 발달했고 지방의회의 기능도 강력했던 것이다.
단체자치는 주로 독일에서 발달되어 온 것으로서 자치단체는 일정한 지역을
기초로 독립된 지위와 권한을 인정받고 원칙적으로 국가의 간섭을 받지 않으며
단체가 스스로 처리하는 것(김보현.김용래(1983), [지방행정의 이론과 실제],
법문사, p. 71)을 말한다. 그러나 단체자치는 중앙정부와의 관계에서 볼때
중앙집권적으로 자치행정이 실시되어 왔으므로 지방의회의 기능은 매우
미약하다.
이와 같이 주민자치와 단체자치는 각기 상이한 측면을 가지고 있지만 오늘날에
있어서 그것은 지방자치의 개념을 파악하고 특정국가의 지방자치의 성질을
규명하기 위한 하나의 준거기준으로서 의의를 갖고 있다. 따라서 주민자치와
단체자치는 이론상 전혀 별개의 모순개념이 아니고 상호결합됨으로써 비로소
완전한 의미의 지방자치가 되는 점에세 상보적인 개념이며 실제적으로도 모든
국가의 지방자치제도는 이 두 유형이 상호 접근.교차하여 그 특징이 혼합되어
있다(정세욱(1985), [지방행정학], 법문사, pp. 74-75).
이런 점에서 볼 때, 지방자치는 일정한 지역을 기초로 성립된 단체가 그
지역의 공적 사무를 지역주민의 의사와 책임에 따라서 독자적으로 처리하는
과정이라고 정의할 수 있는데 지방자치의 기본요건으로서 자치권을 가지는
지방자치단체, 고유사무와 자주재정, 주민참여를 들 수 있겠다.
2. 지방자치단체의 기관구성
국가의 정부기관구성형태가 국가마다 다르고 특색이 있듯이 지방자치단체의
기관구성형태는 더욱 다양하다. 우리 나라의 지방자치단체의 기관구성은
현실적으로 선거권, 선거구제, 선거의 실시시기와 범위, 지방자치단체장 및
부자치단체장의 선임, 그리고 지방선거에 있어 정당의 참여여부 등에 관해서
각정당간에 크게 쟁점이 되고 있다.
가. 기관통합형(parlimentary system)
기관통합형은 지방자치단체의 결정기능과 집행기능을 단일기관, 즉
지방의회에서 담당하게 하는 형태로 영국의 의회형(parliamentary system)과
미국의 의원회형(commission form), 그리고 최근 프랑스의 의회- 의장형(council
presidentary system(1982년 3월 2일 시읍면.도.레죵의 권리와 자유에 관한
법률(la loi 82-213 relative aux droits et libert s des communes, des
d partments et des r gions))등이 있다.
첫째로, 의회형을 보면 영국은 지방의회가 입법권과 집행권을 동시에 갖고
있으며 집행기관이 별도로 없는 것이 특징이다(그림 1 참조).
지방자치단체는 공선의 의원들로 구성되는 지방의회가 있고, 그 의회의
지휘하에 공무원으로 된 행정각부가 각각 소관분야의 행정집행을
담당한다(산하무, 곡성미, [비교지방자치](동경 : 제일법규, 소화 57), p.40)
지방의회는 지방자치단체의 최고의 의사결정기관으로서 지방의회만이 법률상
법인격을 갖는 지방행정기관이다. 위원회는 본회의의 위임을 받아 행정각부의
업무에 관한 의사결정과 지휘감독을 한다. 위원회는 상임위원회(standing
committee)이외에 임시로 특별위원회(special committee)를 설치한다.
+-----------------+
의 +- | 주 민 |
결 | +-------+---------+
기 | | 선거
능 +- +-------+---------+
|의 장( 겸 시 장) |
+-------+---------+
+--------------------+----------------------+
+--------+-------+ +-------+--------+ +--------+-------+
+- | 분 과 위 원 회 | | 분 과 위 원 회 | | 분 과 위 원 회 |
집 | | 위 원 장 | | 위 원 장 | | 위 원 장 |
행 | +-------+--------+ +-------+--------+ +--------+-------+
기 | | | |
능 | +-------+--------+ +-------+---------+ +--------+--------+
+- |○ ○ 국 (과) | | ○ ○ 국 (과) | | ○ ○ 국 (과) |
+----------------+ +-----------------+ +-----------------+
<그림 1> 영국의 의회형 구조
둘째로, 미국의 위원회형을 보면 지방자치단체가 가지는 모든 권력과 책임을
위원회에 집중시키고 주민에 의해 선출된 의원은 의결기관을 구성하는 동시에
집행부국의 사무를 분담하고 관장하는 조직형태이다(지방행정연구소(1984),
[각국의 지방행정제도], p.33). 즉 위원회형은 권력분립의 원리를 배제하며
의결기능과 집행기능을 주민이 선출한 3명 내지 7명의 위원으로 구성되는
위원회에 집중시키는 정부형태로서 미국의 중소규모의 자치단체에서 주로
채택하고 있다. 집행기능을 보면 각위원이 행정부문별로 분담된다(그림 2 참조).
자치단체의 장은 위원의 1인으로서 위원들이 호선한다(정세욱, 이영남(1987. 6),
[외국수도 및 대도시의 자치제도], 서울특별시, p.129).
셋째로, 프랑스의 의회-의장형으로 이 형은 프랑스의 1982년의 지방분권법에
의하여 중간자치단체(d partment)와 광역자치단체(r gion)에서 채택하고 있는
유형으로서 지방의회의 의장이 집행기관의 장으로서의 지위를 겸하고 그의장
밑에 행정집행의 사무조직을 두고 있는 유형이다. 프랑스에서는 종래의
중간자치단체에 지사(pr fet)가 있어 자치단체의 수장으로서의 직무와 국가의
대표기관으로서의 직무를 수행하였는데 1982년의 지방제도 개혁에서 중간자치
단체지사를 폐지하고 그가 관장하던 자치단체의 수장으로서의 직무는 의회의
장이 처리하게 하였다(김동훈(1989. 12), "지방자치단체의 기관구성",
[지방자치연구], 제1권 제1호, 한국지방자치학회, p.54).
+-----------------+
| 전 선 거 구 |
+--------+--------+
+----------------------------------+------------------------------------+
| 의회(위원회) |
| Board of Commissioners |
| |
| |
+-------------+-------------+------------+-------------+----------------+
| 위 원 | 위 원 | 시 장 | 위 원 | 위 원 |
+-----+-------+------+------+-----+------+------+------+--------+-------+
+-----+-------+------+------+-----+------+------+------+--------+-------+
| 과 | 과 | 과 | 과 | 과 |
+-------------+-------------+------------+-------------+----------------+
<그림 2> 위 원 회 형
자료 : National Municipality League.
따라서 지방의회가 결정기능과 집행기능을 함께 하고 있는 기관통합형의
장점은 첫째로, 모든 책임과 권한이 주민대표기관인 의회를 중심으로 완전히
통합.집중되어 있어 정부형태의 민주화를 구현할 수 없다. 둘째로, 기관분립에
따른 대립과 마찰의 소지가 없어서 행정의 안정성을 확보할 수 있고 셋째로,
집행기관이 다수의 의원으로 구성되므로 행정을 공명하고 원활히 할 수 있으며
넷째로, 여러 의원의 중지를 모아 신중하게 사무를 처리할 수 있고 정책결정과
집행의 유기적 관련성을 도모할 수 있다. 그러나 반면에 문제점으로는 첫째로,
행정의 통합성, 통일성 유지가 어려우며 권력을 남용할 우려가 있고 둘째로,
다양한 이익을 대표하는데 미흡하여 정치적 요소가 행정에 직결되기 쉬으므로
전문성이 약화된다. 셋째로, 의원들이 시간제 근무를 할 수 밖에 없어 충분한
행정서비스를 제공하지 못한다는 것(Ralp C. Chandler and Jack C. Plano(1982),
The Public Administration Dictionary(New York : John Wiley and Sons Inc.),
p.188)등을 들 수 있다.
나. 기관분립형(presidential system)
기관분립형은 권력분립주의에 입각하여 지방자치단체의 의사결정기능을
담당하는 집행기관을 분리시켜서 서로 견제와 균형에 의하여 자치행정을
운영하는 형태를 말한다. 기관분립형에는 주민이 직접 선출하는 직선형,
지방의회에 의한 간접형, 지방의회나 중앙정부에 의한 임명형이 있다.
(1) 집행기관 직선형 : 집행기관의 장을 주민이 직접선출하는 유형이다.
첫째로 미국에서 가장 오래된 시정부형태로서 시장-의회형은
의결기관.집행기관의 구성과 상호관계에 따라 약시장-의회형, 강시장-의회형,
강시장-총괄관리형으로 나뉠 수 있다.
약시장-의회형(weak mayor-council system)은 정책결정에서 뿐만 아니라
행정적인 일을 취급하는데 있어서 의회가 강한 권한을 가지고 있다. 시장은 그의
집행권을 다른 공선관리, 그리고 시의회와 공동책임을 진다. 따라서 이 유형에
의하면 중요한 행정권한은 의회가 가지며 의회는 이러한 권한을 행정부문별로
위원회를 설치하여 이들이 특정행정을 담당하도록 하는 것이 특징이다.
강시장-의회형(strong mayor-council system)은 시장에게 폭넓은 공무원 임면
및 전보권을 부여하고 장책발의를 할 수 있는 제도화된 기회를 부여함으로써
시장권한을 강화하는 지방정부형태이다. 이는 20세기에 이르러 미국의
시정기능이 종래의 민주성 강조로부터 행정의 질적.양적인 강화.확대에 따라
능률적인 심의가 요청되었기 때문이다.
강시장-총괄관리관형(strong mayor-general manager form)은 시장의
직속기관으로 행정관이란 제도를 설치하고 있다. 이를 시장-행정관형이라
부르는데 정치적 기능과 행정적인 기능을 수행해야 하는 시장의 과중한 업무의
부담을 경감시켜 주기 위하여 이 유형이 채택되고 있다(정세욱, 앞 글,
pp.348-380).
둘째로, 미국의 수석행정관형으로 이 유형은 미국의 대도시에서 채택하고
있는데 강시장-의회형과 시정관리형의 특징을 결합시킨 제도로서 주민이 직접
선출한 시장이 집행부의 최고책임자이면서 복잡한 도시행정을 그가 임명한
수석행정관(Chief Administrative Officer : CAO)으로 하여금 관리하도록 하는
매우 합리적인 제도이다. 즉 위결기관과 집행기관을 분리하고 다시 집행기능을
정치적 기능과 행정적 기능으로 구분하여 시장에게 강력한 정치적 기능을,
수석행정관에게는 전문적인 행정기능을 분담시키는 제도로서 CAO는 시장직에
대하여 유용한 것이며 시장의 가장 활동적인 문제해결자가 되고 있다(Richard S.
Stillmann II(1974), The Rise of the City Manager(Univ. of New Mexico
Press). pp.25-26).
셋째로, 일본의 수장.의회형으로 일본의 중앙정부는 내각책임제를 채택하고
있으나 지방자치단체는 모두 획일적으로 기관분립형인 의회-수장형을 취하고
있다. 자치단체장인 수장과 지방의회의원은 주민이 직선하고, 부자치단체장인
도도부현의 출납장 및 시촌의 수입장은 조역 그리고 자치단체장이 의회의 동의,
또는 승인을 얻어 임명한다.
(2) 집행기관 간선형 : 주민의 대표기관인 지방의회가 집행기관의 장 또는
대표자를 선출하는 것으로 프랑스의 시읍면(commune)-의회형과 서독의
시장-의회형이 있다.
첫째로, 프랑스의 시읍면장.의회형은 집행기관인 시읍면장과 의결기관인
지방의회를 분리시키되 시장과 보좌역을 시읍면의회가 의원중에서 선출하는 것이
특징이다. 시읍면의회에서 선출된 시장은 의장을 겸하는데, 중요한 특징은
행정적.정치적 기능외에 의식 및 기타의 행사에 주민을 대표하는 의례적 기능도
갖는다(지방행정연구소, 앞 글, pp.75-78).
둘째로, 서독의 시장-의회형은 서독의 일부 주에서 집행기관의 장을
지방의회에서 선출하도록 규정하고 있고 선출된 장은 지방의회의장을 겸한다.
(3) 집행기간 임명형 : 임명 주체가 지방의회에 의한 것인가, 중앙정부에 의한
것인가에 따라 두가지로 나눌 수 있다.
첫째로, 지방의회에 의한 임명형에는 미국의 시정관리관형(시지배인형)과
서독의 의회-행정관리관형이 있다(Robert Paul Boyton(1972. 8), "The
Council-Manager Plan : An Historical Perspective", Public
Management(International City Management Association). pp. 3-5). 이것은
의회가 시정관리관을 임명하여 시사무에 대한 일체의 지휘.감독책임을 맡기는
지방행정형태를 의미한다. 따라서 이 유형의 특징은 행정을 집행함에 있어
시정관리관은 의회에 대해서 책임을 지고 주민에 대한 책임은 시의회가 진다는
점과 집행의 능률화를 위해서 행정관리에 관한 전문가를 배치하여 주민주권과
전문행정을 결합시키고 있다는 점이다.
둘째로, 중앙정부에 의한 임명제로 자치행정의 민주성보다는 능률적,
정책집행의 효과성에 더 치중하는 것이 특징이다. 1982년 전의 프랑스의 도,
스페인의 시읍면, 인도네시아, 태국, 한국의 제3공화국이후의 지방자치단체를
예로 들 수 있다.
(4) 기관분립형의 일반적인 장.단점 : 장점은 ①의결기관과 집행기관을
분리시킴으로써 견제와 균형의 원리에 의하여 권력의 남용을 방지하고
비판.감시의 기능을 할 수 있고, ②지방의원과 자치단체장을 주민이
직선함으로써 지방행정에 대한 주민통제가 용이하고 행정책임을 명백히 할 수
있다. ③ 자치단체장이 주민대표로서 정치적.행정적 능력을 발휘할 수 있고
주민의사를 신속하게 지방행정에 반영할 수 있을 뿐만 아니라 임기보장을 통한
소신있는 행정을 할 수 있다.
단점으로는 ①지방의회와 집행기관과의 대립.마찰이 발행할 우려가 있고,
②자치단체장을 주민이 직선할 경우 반드시 행정능력이 뛰어난 사람만이
당선된다는 보장이 없어 훌륭한 행정을 기대하기가 어렵다.
다. 절충형
절충형은 기관통합형과 기관분립형을 상호조화시킨 모형으로서 의결기관과
접행기관을 별도로 설치하고 있으나 이들이 서로 대립되지 않도록 제도화되어
있다. 이 절충형은 지방의회와 자치단체장이외에 집행위원회(참사회) 등
집행기능을 실제로 수행하는 기관을 따로 두고 있기 때문에 결과적으로
기관삼원화가 되고 있는 것이 특징이다.
따라서 이 유형은 의회-참사회형이라고도 하며 의결기관과 집행기관을
분립시키되 집행기관을 회의제로 한 점에서 다른 시장-의회형과 다르며 또한
참사회가 의결기관인 지방의회를 그 모체로 하면서도 별개의 독립된
집행기관으로 기능하는 점에서 전술한 의회형이나 위원회형과는 다르다(김동혼,
앞 글, pp.62-63).
대개 참사회형은 네델란드, 벨기에, 스웨덴, 덴마크, 스위스 등에서 채택하고
있으며 미국의 시정관리관형이나 수석행정관형도 이 절충형에 포함시키는 견해도
있다.
이 절충형의 장점으로 ①기관통합형과 기관분립형의 중간적 형태로서 양형태의
장점을 모두 살릴 수 있고, ②주민의 의사를 충실히 반영하고 행정처리에 있어서
신중성을 기할 수 있다. 그러나 단점으로는 집행이 이원화되거나 회의제
집행으로 행정책임의 소재가 불명확할 여지가 있고 행정업무에 대한 의사결정과
집행에 있어 신속성이 저하될 소지가 있다.
라. 한국의 지방자치단체의 기관구성
우리나라 지방자치단체의 기관구성은 현행법상 기관분립형의 원리에 입각하고
있으므로 공선 자치단체장과 공선 지방의회가 지방자치단체의 기본기관이 된다.
지방자치실시기간중 지방의회의 구성은 주민이 직선하는 지역대표제를
고수하여 왔으나 집행기관인 자치단체 장의 선임방법은 정치여건변화에 의한
수차의 지방자치법 개정에 따라 간선, 직선, 임명, 직선, 임명의 순으로 바뀌어
왔다.
1988년 3월 전문 개정된 현행지방자치법상에도 지방자치단체이 기관구성에
기관분립형의 원리를 채택한다는 취지를 밝히고 있으나 부칙 제5조에 유보조항을
둠으로써 정치문제화되고 있다.
우리나라는 자치단체의 계층, 농촌지역과 도시지역, 도시자치단체의 규모
그리고 지역적 여건을 고려하지 않고 자치단체 전체를 획일적으로 기관분립형을
취하고 있다는 점은 한번 고려해 보아야 할 문제중의 하나라고 하겠다.
3. 지방의회 선거제도
1990년 하반기에 있을 것으로 예상되고 있는 지방의회구성을 앞두고 지방의회
선거제도의 문제가 중요한 관심의 대상중 하나로 부각되고 있다.
이러한 시점에서 본연구는 주요국가의 지방의회선거에 관한 사항을
비교.고찰하고 지방자치의 현대적 유형별로 지방의원선거제도의 특징을
살펴봄으로써 지방자치의 성공적 실시를 위해 합리적인 지방선거의 별도적
방향을 제시하고자 한다.
가. 지방의회의원선거의 유형
지방의회는 자치단체구역에서의 주민이 대표기관이므로 주민이 직접선출한
의원으로 구성함을 기본원칙으로 하고 있는 것이 일반적이다. 우리나라의
지방자치법에도 지방의원은 모두 주민이 직선하도록 되어 있다. 그러나 일부
국가에서는 역사적 전통에 따라, 또는 지방행정의 전문화추세에 따라 간선제를
병행하고 있으며 사회원로 또는 직능대표를 지방의회에 진출시키는 경우도 있고
임명 또는 지명제를 채택하는 경우도 있다.
1) 직선제
지방의원 전원을 주민 직선으로 선출하는 직선제는 미국, 프랑스, 캐나다,
서독, 일본, 한국(현행법)등 대부분의 국가들이 채택을 하고 있다.
그러나 이들 국가간에도 구체적인 선거방법에는 차이가 있는데 선거구제에따라
다수대표제나 소수대표제를 채택하는 국가도 있고 정당참여에 의한 비례대표제를
채택하고 있는 국가도 있다.
첫째로, 미국의 모든 지방자치단체 지방의원들은 주민 직선으로 선출되고
있다(Ross H. Hoff(1982), "Profile of Individual Cities", in Internatinal
City Mannagement Association, The Municipal Year Book : 1982,
Vol.49(Washington D.C). pp.9-43). 그 뿐 아니라 미국의 지방자치단체 중에는
주민이 직접 지방의회의장까지도 선출하는 예가 많다. 즉 뉴욕시의회의장은
시헌장에 따라(New York Charter 22a, 23. ; 정세욱, 이영남, 앞 글, p.170)
시장선거와 동시에 임기 4년으로 시의 선거권자에 의하여 선출된다. 워싱턴
D.C에서는 13명의 의원중 5명은 전구(at large in the district)에서 선출되고
8명은 8개의 소선거구(celection wards)에서 각 1명씩 선출한다. 따라서
D.C전구역에서 입후보하여 당선된 5명의 전구의원중에서 최다득표자가
D.C의회의장으로 선출된다(The Distrit of Columbia Self-Government
Reorganization Act, Sec 402; 정세욱, 이영남, 앞 글.p.137).
2) 간선제
지방의회의원의 선거에서 간선제를 채택하고 있는 대표적인 국가로서 영국을
그 예로 들 수 있으며 캐나다의 몬트리올 도시공동체의회를 들 수 있다.
영국의 런던시의회는 직선제와 간선제를 병행하고 있는데 시의회의 구성은
평민원(Court of Common Council), 장로원(Court of Alderman), 그리고
보통원(Court of Common Hall)의 세 기관으로 되어있다. 장로원과 평민원은
주민의 직접선거에 의하여 선출되나 보통원은 시장경, 장로의원, 시사무국장,
그리고 중세의 상인조합, 장인조합가운데 아직도 잔존하고 있는 단체의 회원으로
구성된다(정세욱, 이영남. 앞 글 pp.403-404).
캐나다 퀘백(Qu bec)주에 있는 몬트리올시를 위하여 29개 시를 포괄하는
대도시권정부(gouvernment m tropolitain)인 몬트리올 도시공동체(la Communaut
urbaine de Montr al)의회는 주민이 직접 선출하지 않고 집행위원회의장,
몬트리올시의 시장 및 의원, 다른 28개시의 대표(28명)로 구성되어
있다(정세욱(1987), "지방의회의원선거에 관한 비교연구", [한국정치학회보],
제21집, 제2호(한국정치학회).p.385)
3) 임명제(지명제)
덴마크에 있어 1974년에 창설된 대코펜하겐의원(Greater Copenhagen
Council)는 시의회나 도의회의 정기적인 지방선거와 관련하여 4년마다 37명의
의원이 선출되는데 코펜하겐도, 프레드릭스버그도, 고스킬드도의 3개도와
코펜하겐시, 프레드릭스버그시의 2개시의 각 의회 정당에 의해서 이들 의원
중에서 대코펜하겐의외의원이 임명되고 있다.
4) 직능대표제
직능대표제는 지방행정의 전문화와 복잡화에 효율적으로 대처할 수 있고,
지연, 혈연, 학연 등에서 발생할 수 있는 지방의회내의 파벌간의 대립.충동을
완화할 수 있다. 직능대표제를 가미했던 국가로는 과거 스페인에서
시읍면의원정수의 1/3을 주민이 직선하고, 1/3은 직능대표제로서 각
직능단체에서 선출하며 나머지 1/3은 전술한 직능단체에 포함되지 아니한 기타의
단체대표로서 의외에서 간선한 바 있다.
전술한 지방의회의원의 선거유형에서 우리나라는 현대행정이 담당해야 할
범위가 매우 넓고 다양하며 고도의 전문성이 요구되고 있기 때문에 직선제와
병행해서 직능대표제을 도입하는 것도 지방의회의 질문제를 보완한다는 의미에서
바람직하다고 하겠다.
나. 선거구제도
지방의회의원을 주민직선으로 뽑는 경우 각 선거구에서 의원 1명씩 선출하도록
하는 소선구제, 2명이상씩 선출토록 하는 중선거구제, 자치단체 전체를 하나의
선거구로 하는 대선거구제로 구분된다. 따라서 이 중 어느 것을 채택할 것인가,
아니면 3개의 선거구제 중 두가지를 병행할 것인가의 문제가 제기된다.
미국의 경우는 각 지방자치단체마다 소선거구제, 중선거구제, 대선거구제,
또는 혼합선거구제 등 다양한 모습을 나타내고 있다. 시(municipality)의 경우
66.5%가 대선거구, 14.6%가 소.중선거구, 18.9%가 혼합선거구를 채택하고
있다(양건(1989. 12), "지방의회선거에 관하여", [지방자치연구], 제1권, 제1호,
한국지방자치학회, p.107).
영국의 경우 1972년 새로운 자치법에 따라 모든 지역이 카운티(county)와
디스트릭트(district)의 2계층으로 구성되며 카운티는 소선거구제, 디스트릭트
경우에는 지역의 특성에 따라 중선거구제를 채택하는 도시도 있고 소선구제를
채택하는 도시도 있다.
일본은 도도부현 의회선거의 경우 시.군을 선거구로 하여 일부는 1구 1인의
소선거구제이며, 나머지는 1구 2인에서 1구 22인에 이르는 대선거구제이다.
시정촌 의회선거의 경우도 전 구역을 선거구로 하여 1구에서 2인이상을 선출하는
대선거구제를 취하고 있다.
우리나라는 1988년 4월 6일에 공포된 현행 지방자치법(지방자치법, 제
27-28조)에서 특별시, 광역시, 도의회의원은 그 관할구역안의 시.군.자치구마다
2인씩 뽑되 여기서 인구비례를 가미하는 중선거구제를 채택하고 있으며
시.군.자치구의외의원은 그 관할구역안의 읍.면.동마다 1인씩 뽑되
인구비례방식을 가미하는 소선거제와 중선거제를 채택하고 있다.
따라서 우리나라의 선거구제의 개정의 방향은 현실적으로 어떤 제도의 선택이
바람직할 것인가를 결정한느 것이다. 따라서 어느 유형의 선거구제라도 다
장.단점이 있기 때문에 우리의 정치.사회문화의 배경 속에서 '덜 나쁜'제도의
선택이 불가피한데 우리나라 정당구조상 지역당적인 문제를 감안하다면
중선거구제의 선택이 불가피할 것이다.
다. 정당참여분제
지방자치와 정당과의 관계에서 지방선거에 정당의 참여를 허용할 것인가의
여부는 오늘날 지방자치에 있어서 중요문제중의 하나로 쟁점화되고 있다.
즉 지방선거에 정당참여를 허용할 경우 장점으로는 민주정치의 근간인
정당정치의 육성.발전과 ②정당의 참여로 정당정책이 지방자치에 반영됨으로써
각정당의 지방조직이 활성화 된다는 점 ③정당중심의 지방의회 운영으로
집행기관에 대한 효율적인 견제.감독이 가능하고 ④주민들이 투표시에 후보자의
선탤이 용이하다는 점을 들 수 있다.
그러나 정당을 배제할 경우 장점으로 ①주민에 대한 서비스제공과 지역개발을
주임무로 하고 있는 지방행정의 본질상 정당이 배제됨으로써 지방의회 본래의
기능이 보다 훌륭히 수행될 수 있고, ②정당이 참여할 경우 나타날 수 있는
주민의사와 충실한 반영보다는 중앙당 정책의 실현에 치중하여 지방의회의
기능이 주민의사와 괴리될 우려성이 없으며, ③국가적으로 안정이 긴요한
시점에서 지방의원선거에서의 정당간의 대립과 정치적 과열현상을 방지할 수
있다.
정당참여의 국제적 예를 살펴보면 영국에서는 당적보유자의 지방의회의원
정당가입이 당연히 인정되고 있다. 즉 지방정부는 중앙정부보다 훨씬 국민
가까이에 있으므로 민의를 수렴하고 정책에 반영해야 할 정당이 지방의회의
의결과 운영등에 관여한다는 것은 당연한 요청이라는 사조에 따라 지방의원선거,
의회의 정책결정, 운영 등 지방자치에 정당이 주도적 역할을 담당하고 있다.
미국에서는 지방의회 의원선거에 정당의 참여를 허용하는 자치단체도 있고
정당참여를 배제하는 자치단체도 있다. 예컨대 보스턴, 로스엔젤레서, 시카고등
약 70%이상의 지방자치단체가 정당참여를 금지하고 있으며, 워싱턴 D.C와
뉴욕시의원 선거에는 정당의 참여가 허용되고 있다.
프랑스에서도 도의회 및 꼬뮌느 의회의 의원선거에 중앙정당의 관여가
허용되어 있다. 즉 선거법에는 당적보유자의 지방의원 입후보자와 지방의원의
정당가입을 금지하는 내용이 포함되어 있지 않기 때문이다. 또한 프랑스는
1964년 6월 27일자 법률로 모든 꼬뮌느에서 비례대표제를 폐지해 왔으나 1982년
11월의 법개정으로 인구 3500명 이상의 꼬뮌느에는 다시 다수득표제에
비례대표제를 가미함으로써 지방의원선거에 정당의 역할이 증대되었다.
일본은 제도적으로는 지방선거에 정당후보공천 등 정당참여가 허용되고 있으나
실질적으로 지방자치에 정착되지 못하고 있으며 특히 기초자치단체인 시정촌의
지방의회의원과 자치단체장의 경우는 무소속이 주류를 이루고 있다.
우리나라의 과거의 경험을 보면 지방자치법상 지방선거와 관련하여 정당규정에
아무런 제한규정을 두지 않음으로 해서 사실상 정당의 후보공천 등 정당의
참여가 허용되었다. 따라서 지방자치에의 정당참여는 그 당시 현실여건에 대한
면밀한 분석없이 외국제도를 무비판적으로 도입했기 때문에 각 정당은
지방선거를 통하여 자당세력확장에만 급급하였을 뿐 지바으이회와 자치
단체장간읠 극심한 마찰 등 많은 부작용을 가중시켰을 뿐만 아니라 중앙정국의
불안요인이 지방선거에 그대로 반영되어 정치과열현성 등 사회적 불안요인을
가중 시켰다(국무총리행정조정실편(1986.6), [지방자치제실시연구위원회
연구자료], p.65).
그러나 과거 우리의 정당참여경험에 비추어 볼 때, 지방자치에서 정당참여는
지방정치가 중앙의 정당정치에 휘말려 정치적 도구로 전락될 위험이 있는 것은
사실이다. 그러나 지방의회가 정당과 무관하게 구성되면 우선 지방민의 이익을
표출하고 정책을 입안시키기 위한 조직화의 기반조성이 이루어질 수 없고
집행기관에 대한 견제세력이 미약해 질 수 있으며 지방의원의 중앙여당화될
우려도 있다.
따라서 지방선거에 정당참여는 허용되어야 하며 중앙정치의 혼란이 지방의회에
까지 확대재생산 되지 않도록 하는 것은 정당참여를 배제하는 차원이 아닌 다른
제도적 보완이 뒤따라야 할 것이다.
III. 지방의회의 여성참여현황
1.외국의 여성참여 보장제도
가. 당선보장제
제도적으로 일정한 비율에 의하여 여성의원을 당선시킬 수 있는 당선 보장제는
현재 대만에서 실시되고 있는데, 대만은 헌법과 각종 선거법규에 여성의원의
당선보장제도를 규정하고 있다. 예를들면 중화민국 헌법 제134조에
"각종선거에서 여성의원의 당선정수를 반드시 규정하고 그 방법은 법률로
정한다"라고 명시되어 있으며, 타이뻬이시는 "대북시의회에서 선출할 시의원
7명중 반드시 여성의원 1명을 선출한다"고 명시하고 있다(하영애(1989. 9),
"지방자치와 여성참여", [자치행정], 제26호, 지방행정연구소, p.54). 또한
현시의원 선거법규에 7명중 1명은 여성이 선출되며 나머지수가 5명이상일 때는
여성의원은 추가로 1명더 선출될 수 있다. 대만의 역대 현시의원선거의
여성후보자와 당선통계를 보면 다음 <표 1>과 같다.
<표 1> 대만 역대 현시의원 선거 여성후보자 당선 통계
-----------------+-------------------------------------------------------
| 후 보 자 수 당 선 자 수
대 별 +-------------------------------------------------------
| 총 수 여 % 총 수 여 %
-----------------+-------------------------------------------------------
제 1 대(1950년) | 1,827 116 6.35 814 69 8.50
제 2 대(1952년) | 1,844 224 12.10 860 74 8.60
제 3 다(1954년) | 1,579 142 9.10 928 94 10.10
제 4 다(1958년) | 1,621 168 10.40 1,025 101 9.90
제 5 다(1961년) | 1,629 162 9.90 929 95 10.20
제 6 다(1964년) | 1,563 230 14.70 907 123 13.60
제 7 다(1968년) | 1,262 208 16.50 847 123 14.50
제 8 다(1973년) | 1,408 206 13.90 850 119 14.00
제 9 다(1977년) | 1,271 190 14.90 857 121 14.10
제10 다(1981년) | 1,683 226 13.40 799 115 14.40
제11 다(1985년) | 1,472 209 14.20 837 127 15.20
-----------------+-------------------------------------------------------
합 계 |17,231 2,080 12.10 9,653 1,161 12.00
-------------------------------------------------------------------------
자료 : 중화민국선거통계제요(35년-76년), PP. 178-179 ; 하영애, 앞 글,p. 55
이러한 대만의 여성참여보장제도에 따라 대만의 여성의원의 비율은 대만성이
12.3%, 현.시는 16.8%로 전세계 평균 여성의원 점유율인 12.3%와 비슷하거나
이를 상회하고 있다(표 2 참조).
<표 2> 대만, 여성의원의 의석분포
-------------------------------------------------------------------------
남성의원수 여성의원수 여성비율
-------------------------------------------------------------------------
입 법 의 원 345 51 12.9%
지 방 자 치
대 만 성 67 10 12.3%
대 북 시 44 7 13.7%
고 웅 시 36 6 14.3%
현 . 시 684 115 16.8%
-------------------------------------------------------------------------
1982년 1월 선거결과
자료 : 내무부편(1985), [내정통계지표], pp. 127
대만은 당선보장제도에 의한 여성의 의정활동에 참여함으로써 국가발전에 크게
기여하고 여성의 정치활동능력을 고양시키는 결과를 가져와 이러한
당선보장제도가 없다고 해도 자기힘으로 출마해서 남성과 같은 조건에서
경쟁해서 이기는 여성수가 증가하여 쿼터제 무용론이 대두되고 있을
정도이다(김현자, "지방의회의 여성참여방안", 여성참여를 위한 지방의회의원
선거법 공청회(대한 YWCA 연합회, 1990. 1. 18), pp. 80-81).
북한의 경우 선거에 대비하여 여성입후보의 비율을 사전에 중당당이 결정하여
각계 각층에 안배하는 실정이지만 북한의 경우도 대만과 같이 최고인민회의
보다는 시.군 인민회의에 여성참여울이 높다(표 3 참조).
<표 3> 북한의 지방인민회의 여성의원 구성비율
-------------------------------------------------------------------------
구분/연도 1967 1972 1975 1977
-------------------------------------------------------------------------
도 인민회의 22.6% 22.9% - 23.5%
시,군 인민회의 26.3% 25.8% 26.0% 26.0%
리 인민회의 33.1% 폐지 폐지 폐지
--------------------------------------------------------------------------
자료 : 손봉숙(1982), "북한여성의 정치참여 연구," [사회과학정책연구],
제4권 제3호, 서울대학교 사회과학연구소, p. 236.
나. 정당공천할당제
이 제도는 내각책임제를 체택하고 있는 유럽국가에서 많이 사용하고 있다. 즉
정당이 후보자를 공천할 때 일정비율을 여성에게 할당하는 것을 말한다. 따라서
스웨덴의 경우 각 절당에서 정책적으로 여성후보를 30%씩 공천하여 여성의
의회참여비율이 28%, 지방의회 29%에 달하고 있다. 그 밖에 노르웨이 덴마크
등은 40%의 공천퀘터제를 시행하고 있다.
이들 국가는 대부분 대선거구제도에 명부식 비례대표제를 채택하고 있어
개인이 따로 따로 입후보하는 것이 아니라 각 정당이 책임을 지고 선거구별로
후보자 명단을 우선순위별로 작성하여 선거사무소에 제출하고 선거운동도
정당차원에서 한다. 그렇기때문에 여성에게 취약한 부분이 선거자금의 모금인데
이러한 제도는 금전에 의한 타락선거나 여성에게 무리한 선거자금의 모금을
강요하지 않아 여서으이 진출을 실질적인 차원에서 뒷받침하고 있다. 이들
국가의 여성참여비율은 다음 (표 4)와 같다.
공천비율은 국가 또는 정당에 따라 25%에서 50%까지 다양하나 노르웨이의 경우
집권당인 노동당은 모든 수준의 선거에서 40%는 여성을 공천하기로 당규정에
정하고 있다. 따라서 노르웨이는 국회의원의 34.4%가 여성이며 정부에서도 각료
18명중 8명이 여성이며 모든 수준의 선출직, 임명직에서 이 원칙이 적용되고
있다(김현자, 앞 글, p.82).
<표 4> 유럽 여성의 정치 참여율(북구는 1984년, 서구는 1983년 통계임)
단위 : %
--------------+-----------------+----------------+-----------------------
나 라 | 행 정 부 | 의 회 | 지 방 의 회
--------------+-----------------+----------------+-----------------------
스 웨 덴 | 28 | 28 | 29
노 르 웨 이 | 22 | 26 | 23
핀 란 드 | 18 | 31 | 22
덴 마 크 | 15 | 26 | 21
아이슬란드 | 10 | 16 | 12
영 국 | 4.5 | 3.5 | 14.4(잉글랜,웨일즈
| | |지방 지방의회선거 결과)
서 독 | 5.9 | 9.3 | 13
이 태 리 | 3.3 | 7.9 | 5.5
프 랑 스 | 14.0 | 5.9 | 14
--------------------------------------------------------------------------
-
--------------
자료: Giovanna Zincone(ed.)(1983), Decision-Making Arenas Affection Women
at Work in Four European Countries, Final Report to Directorate-General
Employment, Social Affairs and Education of th Commission of the European
Community, Passin Haavio Mannila, ibid.; 주준희(1988. 겨울), "지방의회의
여성참여 확대방안에 대한 논평," [여성연구], 제6권 제4호 p. 106에서 재인용.
다. 임명제
방글라데시는 남자의석 300석에 여자의석 30석을 할당하고, 이집트는 30석
탄자니아는 15석을 여자에게 할당하여 임명하고 있다. 영국과 캐나다의
상원의원은 전원 임명제로 되어 있는데 상당수 여성이 이에 포함되어 있다.
2. 한국 여성의 정치참여현황
우리나라 지방자치법 제33조에는 지방의원의 겸직금지 범위를 확대시켜 지방
엘리트나 직능대표가 지방의회에 진출하는 것보다는 그 지역주민의 다양한
욕구를 수렴할 수 있는 대표자를 선출하려는 의도에서 나온 것이라 하겠다.
그러나 우리의 현실에서 얼마나 여성의 참여가 지방의회를 통하여 이루어 질
것인가는 미지수이다.
특히 지난 제13대 국회의원 선거를 보면 농민, 노동자, 빈민 등 이른바 소외
계층을 대표하는 국회의원들은 당선되었으나 유권자의 절반을 넘는 여성후보들은
한사람도 선출되지 못하였다. 이는 그동안 도시화와 근대화가 급속히 이루어져
전통적 규범과 질서에 대한 갈등요인이 새로운 질서들이 대체되는 과정에서
남성보다 여성이 더 심각하게 인식되어 왔기 때문에(표 5참조), 여성의 정치의식
또한 상승되고 있으나 아직도 우리나라에서는 여성의 정치참여가 극히 어렵다는
것을 보여주고 있다(김경동, 안청시(1985), [한국의 지방자치와 지역발전],
서울대출판부, p. 27 ; 백영옥(1988.겨울), "지방의회의 여성참여 확대방안",
[여성연구], 제6권 제4호, p.64)
<표 5> 사회발전에 대한 갈등요인의 성별비교
────────────────────────────────────
갈등 교육수준 소득수준 노사간의 세대간의 지연혈연 정치적견해
성별 의 차 의 차 대 립 갈 층 학 연 와 시국
────────────────────────────────────
남 자 52.4 65.1 38.6 47.4 38.3 42.2
여 자 61.2 68.8 49.7 55.7 42.8 40.1
────────────────────────────────────
자료: 김경동.안청시, [한국지방자치와 지역발전], p.27.
여성의 의회진출로서 여성의 정치참여의 수준을 가름해 보면 <표 6>과 같이
한국은 가장 후진국에 속한다. 즉 IPU(국제의회연맹)에서 조사한 각나라
여성의석비율변동(1975-1987) 상황 중에서 이기간은 '유엔의 여성 10년'의
기간으로서 거의 모든 국가에서 여성의 의회진출이 급격히 성장했음을 보여 주고
있다.
다음 <표 6>에 의하면 스칸디나비아 국가와 유럽국가에서 신장율이 특히
두드러지는데 이는 여성의 정치참여보장을 위한 비례대표제를 채택하고 있기
때문으로 나타나고 있다. 이 기간 중 국회 혹은 하원에서의 여성의식은 IPU에
보고된 67개국 중 12개국은 실제로 감소했고 50개국은 증가했다. 한국은
알바니아, 자이레, 요르단과 함께 감소국에 포함되고 그 감소율도 5.5%에서
2.1%로 격감하는 것으로 나타났다.
<표 6> 여성의석 비율의 세계적 추세
-------------------------------------------------------------------------
1975년 1987년
-------------------------------------------------------------------------
스 웨 덴 21.4 30.9
노 르 웨 이 15.5 34.4
네 델 란 드 9.3 19.9
덴 마 크 15.6 25.6
서 독 5.6 15.4
스 위 스 7.5 11
이 태 리 3.8 12.8
벨 지 움 6.6 7.5
프 랑 스 1.6 6.4
영 국 4.2 6.3
미 국 3.6 5.3
한 국 5.5 2.1(3.4%감소)
--------------------------------------------------------------------------
-
---------------------------------------
자료: IPU자료, 1987년 78차대회, 방콕.
한국의 역대 여성의 의회진출에 의한 국회의원의 의석점유 상황을 보면 표
7과 같다.
위 <표 7>에 의하면 1948년 헌정이 시작된 이래 2,735명중 여성 당선자는
52명이며 그 중 지역구는 16명에 불과하다. 지역구에서 4대의 3명 당선을
제외하고 총선때 1명-2명이 겨우 당선되었으며 그나마 8대와 13대는 한명도
지역구 당선자가 없다. 역대 북한 여성대의원의 현황과 비교하면 (<표 8>참조)
참조 물론 자발적인 피선거권 행사는 아니지만 북한여성의 정치참여는 남한의
여성보다 월등히 높은 것으로 나타나고 있다.
<표 7> 역대 한국 여성국회의원의 비율
─────────────────┬──────────────────
│ 여 성 의 원 수 여 성 비 율
국 회 의 원 총 ├──────────────────
| 총 수 지역구 총 수 지역구
──────────────────────────────------------
제 헌 국 회(48년) 200 1 0.5
2대 (50년) 210 2 1.0
3대 (54년) 203 1 0.5
4대 (60년) 333 3 1.0
5대 (60년) 233 1 1 0.4
6대 (63년) 175 2 1 1.1 0.8
7대 (67년) 175 3 1 1.7 0.8
8대 (71년) 204 5 - 2.5 0
9대 (73년) 219 10 2 4.6 1.4
10대 (78년) 231 8 1 3.5 0.6
11대 (81년) 276 9 1 2.9 1.1
12대 (85년) 276 8 2 2.9 0.5
13대 (88년) 299 6 2.1 0
-------------------------------------------------------------------------
자료 : 김현자, 앞 글, p. 77.
<표 8> 역대 북한 여성의원 현황
-------------------------------------------------------------------------
대의원총수 여성대의원수 여성의원비율
-------------------------------------------------------------------------
1기 (48년) 527 69 12.1
2기 (57년) 215 27 12.6
3기 (62년) 383 35 9.1
4기 (67년) 457 73 16.1
5기 (72년) 541 113 21.1
6기 (77년) 579 120 21.0
7기 (82년) 715 138 21.1
-------------------------------------------------------------------------
자료 : 김현자, 앞 글, p.77.
<표 8> 역대 북한 여성의원 현황
-------------------------------------------------------------------------
대인방총원 여성대의원수 여성의원비율
-------------------------------------------------------------------------
1기 (48년) 527 69 12.1
2기 (57년) 215 27 12.6
3기 (62년) 383 35 9.1
4기 (67년) 457 73 16.0
5기 (72년) 541 113 21.0
6기 (77년) 579 120 20.7
7기 (82년) 715 138 21.1
-------------------------------------------------------------------------
자료 : 손봉숙(1982) "북한여성의 정치참여 연구", [사회과학과 정책연구],
제 IV 권 제3호, 서울대 사회과학연구소.
VI. 한국여성의 지방정치참여 확대방안
전통적 관념과 관습에서 여성의 정치참여가 오래동안 이루어 지지 않고
있음으로 해서 한국의 여성은 유권자의 과반수를 점하고 있음에도 정치적으로
소외계층으로서 존재해 왔다. 따라서 이러한 남성위주의 정치체제하에서 여성의
대등한 정치참여는 어떠한 획기적인 제도적 장치가 없다면 이루어 질 수 없다고
생각한다.
세계적인 여성의 정치참여에 대한 추세도 국가적인 차원에서 법적으로 보장해
주고 있는데 전술한 바와 같은 제도로서 소수 민족이나 소외된 계층에 대한
보호와 형평성의 차원에서 여성의 정치활동을 증가시키는 기본정책으로 적용되고
있다.
따라서 한국여성의 지방의회 진출에 대한 방안으로서 쿼터제를 실시해야 한다.
정당참여에 의한 비례대표제에 의한 정당공천할당제도 바람직한 제도이나
선거구제를 지방에 소선거구에, 대도시에 중선거구제을 채택하고 있는 현행
지방의회 선거법으로는 여성후보에게 불리하게 되는데, 이는 한사람만을
공천하거나 한사람만을 뽑을 때는 그자리는 대개 남자에게 돌아가기 때문이다.
이것은 외국의 경우도 마찬가지로 3명이상을 선출하는 대선거구제를 사용하지
않는 한 여성후보에게 불리하다고 하겠다.
이러한 이유에서 할당제가 헌법에 명시된 남녀평등권에 위배되어 위헌이란
논란이 있음에도 불구하고 각 자치단체의 지방의회 선거에서 여성이 20%의
의석을 차지할 수 있도록 할당제를 도입하여야 한다. 즉 최근 우리나라에서도
소외된 계층의 보호조치로서 장애인의 고용촉진법을 위한 의무고용제(장애인
고용촉진등에 관한 법률 제34조, 제35조)나 지방대학 졸업생의 취업보장을 위한
채용할당제가 거론되고 있음을 비추어 여성의 정치참여 확대를 위한 할당제는
진정한 남녀평등을 보장하는 형평성에 근거한 제도라고 하겠다.
따라서 정치의 지방화 시대에 있어 여성의 적극적 역할 증진, 즉 정치참여의
확대를 가져오기 위해서는 결론적으로 다음과 같은 몇가지 제도적인 보완과
여성의 역할변화에 따른 의식의 변화가 따라야 한다.
첫째로, 여성에게 의석의 일정한 비율을 보장하는 할당제 도입을 위한
지방선거법을 개정하여야 한다. 이는 여성그룹이 소속된 사회에서 이미 불평등한
처지에 있고 지닌 능력이 없을 때 국가가 불평등을 타개하기 위한 특별제도는
실질적인 의미의 형평성을 보장하는 것이기 때문이다.
둘째로, 여성의 적극적인 사회적 역할을 증진시키기 위하여 사회교육의 기능을
강화해야 한다.
셋째로, 여성단체의 활성화와 여성지도자의 지도력을 강화시켜서 기존의
여성교양증진 위주의 여성단체 활동프로그램을 시민교육 및 정치의식을
고취시키는 프로그램으로 전환시켜 여성의 정치참여를 위한 국가적 차원에서의
제도적 보장과 병행새서 여성발전을 위한 여성 스스로의 자구노력이 있어야
하겠다.
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