한국여성정책연구원 Korean Women's Development Institute

목차 
Ⅰ.서론 
Ⅱ.우리나라 매매음관계정책의 고찰 
Ⅲ.현행법제의 내용과 문제점 
Ⅳ.외국법제의 입법태도와 동향 
Ⅴ.본원의 법개정(안)의 기본방향과 내용 
Ⅵ.맺음말 


I. 서론 

1. 연구의 필요성과 목적 
현행 '윤락행위등방지법'은 5.16 군사혁명 직후인 1961년 11월에 사회악일소의 
일환으로 제정되었다. 그러나 법이 제정된 이래로 윤락행위나 퇴폐향락문화는 
방지되기는 커녕 오히려 양적으로 크게 확대되고 형태도 다양화되어 왔다. 

작년 3월에 서울 YMCA시민자구운동본부는 향락산업의 연간 총매출액이 GNP의 
5%이상에 해당하는 4조원이상이며, 전국의 향락업소수는 무허가를 포함하여 
40만개 정도이고 性을 판매하는 여성의 수는 120-150만명 정도로서 이는 
15-29세사이에 여성전체인구 620만명의 약 1/5에 해당하는 것이라고 
추정.발표하여(주: 서울YMCA시민자구운동본부(1989), 향락문화의 실태와 대책, 
3월호, pp.7-10)사회에 충격을 준 바 있다. 성의 판매형태를 보더라도 주로 
절대적 빈곤때문에 미군기지촌이나 특정지역에서 집단을 이루며 포주, 펨푸 등 
중간조직과 연결되어 성을 파는 소위 '전통형 매춘'은 퇴조를 보이는 반면 
상대적 빈곤ㄸ문에 또는 보다 돈을 쉽게 벌기 위해서거나 쾌락을 얻기 위해 
고학력자나 10-20대층이 퇴폐향락업소를 매개로 하여 호스테스, 콜걸, 요정기생, 
면도사, 안마사, 남창 등으로 성을 파는 소위 '산업형 매춘' 또는 '겸업매춘'이 
70년대 이후부터 크게 늘고 있다. 

이러한 양적인 면에서나 형태면에서의 변화에 현행법이 제정된 지 거의 30년이 
지난 지금까지 단 한번도 개정되지 않아 능동적으로 대처하지 못하고 거의 
死文化되어 있는 동안 우리사회에서 성을 사고 파는 매매음(일본식 한자어인 
'賣買春'의 대체용어)행위는 특정계층이나 특정지역만에 의해서가 아니라 일종의 
문화현상이 될 만큼 널리 만연되어 왔다. 매매춘행위의 만연은 성의 수요에 
비해 부족한 공급을 메꾸기 위한 인신매매를 성행하게 함은 물론 퇴폐향락문화의 
심화, 성도덕의 문란과 성범죄 증가의 주요한 발생요인이 되고 있어 심각한 
사회문제로 대두되고 있으며 도덕성과 건강성을 상실하여 가는 우리사회의 
모습을 여실히 나타내고 있다고 볼 수 있어 이에 대한 대책마련은 시급한 
당면과제라 아니할 수 없다. 

매매음행위가 우리사회에서 심각한 병폐를 초래할 정도로 만연하게 된 주요한 
원인으로 첫째, 성을 파는 여성개인의 도덕적 일탈상황만을 문제시하는 등 
문제의 본질에 대한 정확한 인식이 결여되어 있고 실효성이 없는 현행법의 
내재적인 문제점을 들 수 있다. 둘째, 일제시대이래로 외국군이 계속 주둔하는 
특수한 상황과 가부장제 사회와 자본주의의 파행성이 빚은 정치, 경제, 사회, 
문화의 구조적 모순을 들 수 있다. 정경유착 등으로 인한 접대문화의 형성, 
경제성장의 불균형과 열악한 근로조건 등으로 인해 존립기반을 잃은 중소자본과 
제조업부문 근로여성의 3차산업으로의 유입, 서비스산업의 이상비대화, 매스컴 
황금만능주의, 성을 사는 남자의 행위에 대한 관용적인 사회의식, 국민의 가치관 
혼동 등이 그 구체적 예가 될 수 있을 것이다. 세째, 법적 근거가 없거나 
법과는 상치되게 추진되어 온 매매음문화를 사실상 조장.묵인하여 온 정보의 
윤락관련정책과 우리나라를 세계적인 매매국으로 만드는데 큰 기여를 한 파행적 
관광정책을 들 수 있다. 

인간의 성을 쾌락의 도구로 사용하거나 영리의 방편으로 이용하는 행위 그리고 
이러한 매매음행위를 조장, 묵인하는 행위는 남녀 모두에게 인간으로서의 
존엄성을 상실시키는 행위가 되므로 매매음문제는 여성만의 문제가 아니라 
인간성회복의 차원에서 모든 국민이 관심을 갖고 해소해 나가지 않으면 안되는 
국가적.국민적 문제이다. 

이러한 관점에서 매매음문제를 보다 효과적으로 해소하기 위해서는 시민운동적 
차원에서 매매음문화 또는 퇴폐향락문화 일소운동이 추진되어 매매음문제의 
심각성과 이에 대한 극복의 강한 필요성을 국민이 인식하게 되는 방안과 함께 
국가적 차원에서 제도적 제어장치를 마련하는 방안이 시급히 현실화되어야 
한다고 본다. 한국교회여성연합회, 한국여성단체연합, YMCA 등의 여성단체나 
사회단체가 매매음문화, 퇴폐향락문화, 인신매매의 추방을 위한 시민운동을 
전개하고 있는 상황에서, 본원이 현행법의 개정을 위한 연구를 
수행하며(89.1.1~89.8.30) 개정시안으로서 '매매음방지법안'을 마련하고 
공청회를 개최(1989.6.30)한 목적은 매매음과 이에 관련한 제문제의 심각성을 
모든 사람이 함께 인식하는 계기를 마련하고 국가적 차원에서 입법이나 
정책수립에 기초자료를 제공하려는 것이다. 개인의 사생활보호라는 측면에서 
매매음문제에 법이 개입하는데 대해 근본적인 의문이 제기될 수 있겠으나, 
사생활의 자유도 인간으로서의 존엄과 가치의 보장과 구현(헌법 제10조), 
국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요불가결한 경우에는 본질적 
침해가 되지 않는 한 법률로서 제한될 수 있다고 본다(헌법 제37조 2항). (주: 
김철수(1988), 「헌법학개론」, 박영사, pp.385-391) 

법개정작업을 통하여 매매음과 이에 관련한 문제를 극복하려는 국민의 강한 
의지가 모아지고 바람직한 정책이 수립되어 우리사회의 구조적인 모순이 
조금이나마 개선되는 계기를 마련하는 것에 본 연구의 필요성과 의의를 찾고자 
한다. 

2. 연구의 방법과 절차 
본 연구는 보건사회부의 위탁연구과제로서 주로 국내의 관계법령, 기존의 
실태조사자료 및 연구문헌의 심층분석, 여성단체 및 법률, 사회복지학, 여성학 
등 관련분야의 전문가들과의 법개정방향에 관한 수차례의 토의, 직업보도시설 및 
특정지역의 탐방을 통한 매매임정책 및 실태의 관찰, 공청회 등의 과정을 거쳐 
이루어졌다. 

본 연구는 현상황에서 우리나라에 가장 적합하고 바람직한 법개정방안을 
마련하기 위해 해방이후 지금까지 추진되어온 우리나라 매매음관계정책 및 
현행법의 주요내용과 문제점을 분석하고 외국법제 및 국제적인 동향을 
비교법적으로 고찰하였으며 아울러 관계전문가회의및 공청회 등을 통하여 각계의 
의견을 수렴하였다. 


II. 우리나라 매매음관련정책의 고찰 

(주: 보건사회부(1987), 「부녀행정40년사」, pp.49-174. 김엘림(198), "정부수립 41년 여성 
정책 어디까지 왔나: 매매음방지정책", 「여성신문」, 12월 1일자, pp.36-38.) 

1. 미군정시대 
해방후 미군정은 「부녀자의 매매 또는 그 매매계약의 금지에 관한 
법령」(제70호)을 1946년 5월에 공포.시행하였다. 이 법령은 일체의 
부녀자매매와 매매계약과 이에 의해 발생된 차용금은 전적으로 사회정책에 
위반되고 무효가 됨을 선언하고 위법자는 군정재판소가 결정한 바에 의해 
처벌됨을 규정하였다. 

또한 미군정은 1946년 9월에 보건후생부내에 부녀국을 창설하는 것을 내용으로 
하는 「부녀국설치령」(법령 제107호)를 공포하였다. 이 법령은 '매춘부의 
取締와 그 제도 등의 폐지 등에 관한 의견을 정부에 구신하여 그 표준과 방책을 
제정하는 것'을 부녀국의 직능 및 임무의 하나로 명시하였다. 

이에 따라 부녀국은 여론의 지지속에 여성단 등과 협력하여 공창폐지운동을 
전개하였는데 그 성과로서 1947년 11월에 「公娼廢止令」(법령 제7호)이 
공포되었다. 1948년 2월부터 시행된 이 법령은 일제시대이래의 악습을 배제하고 
人道를 표명하기 위하여 남녀평등의 민주주의적 견지에서 공창제도를 폐지하고 
일체의 '매춘행위'를 금지하는 것을 목적으로 하였다. 그리고 일제하인 1916년 
3월에 제정된 「유곽업창기지체규칙」(경무총감부령 제4호)에 의해 취득된 
유곽영업과 창기가업의 허가 및 유곽영업자조합의 설치는 효력을 상실하여 이 
법령에 의해 폐지된 제도의 업무를 계속하거나 또는 경영하는 자, 매춘행위를 
하거나 그 매개.장소 제공을 한 자, 매춘행위자를 상대로 한 자, 타인에게 
성병을 감염시킨 자는 2년이하의 징역 또는 5만원 이하의 벌금 또는 그 병과에 
처해지는 것을 규정하였다. 그런데 이 시기의 매매음관계정책은 처벌규정만 
있고 선도책이나 예방책이 결여되었으며 단속조차 제대로 시행되지 않아 법령을 
유명무실하게 하였고 공창폐지에 따른 대책을 마련하지 못했던 문제점을 가졌던 
것으로 볼 수 있다. 

2. 제1.2공화국시대 
공창제도폐지에 따라 자유의 몸이 된 윤락여성(1947년 당시 총2,124명으로 
추산: 보사부통계)들의 자립을 위한 경제보호기관으로서 부녀사업관의 시설 등이 
확장되어 윤락여성들이 만든 제품을 모아 전시회를 개최하기도 하였다. 그런데 
6.25동란은 사회적 혼란과 생활난을 초래하여 많은 윤락여성을 양산시켰다. 
이에 윤락여성의 갱생을 돕고 교도하여 윤락을 미연에 방지한다는 목적으로 
자매원을 설치하고 윤락한 자중 改심의 정이 있는 자 또는 윤락할 우려가 있는 
자를 수용하여 이.미용, 양재, 타자 등의 직업보도를 실시하였다. 이 시기의 
매매음관련정책은 시대적 상황에 의해 응급구호적인 한계를 가질수 밖에 없었고 
윤락여성만을 정신계몽과 구호의 대상으로 한 문제점을 가졌다고 볼 수 있다. 

3. 제3.4공화국시대 
1961년 11월 9일에 혁명정부는 「윤락행위등방지법」(법률 제771호)를 
제정하였는데 이로 인해 미군정시대인 과도정부법률 제7호 「공창제도폐지령」은 
폐지되었다. 그후 1962년 4월에는 「인신매매금지 및 타인의 매춘행위에 의한 
착취금지에 관한 유엔협약」에 서명하였다. 1951년 7월 25일부터 개정되어 
1986년 현재 56개국이 가입되어 있는 이 협약은 매춘행위와 매춘을 목적으로 
하는 인신매매에 따르는 해독은 인간의 존엄성과 가치에 부합치 않으며 또한 
개인과 가정, 공동사회의 복지를 위태롭게 하는 것으로 규정하고 공창제도의 
폐지를 촉구하는 것을 그 주요내용으로 하고 있다. 

그러나 그해 6월에 내무부, 보사부, 법무부 등은 합동으로 104개소의 
특정지역(결집지역 및 기지촌)을 설치하였는데 그것은 공창제도와 유사하고 법적 
근거도 없는 것이었다. 설치이유로는 윤락지역을 격리함으로써 국민풍습과 
교육에 미치는 악영향을 최소화하고 윤락여성의 집단화를 통한 협동정신앙양으로 
포주로부터의 착취를 방어하며 성병관리의 확립으로 보건위생저해를 방지하기 
위한 것으로 설명되고 있다.(주: 김명숙(1981), "윤락여성에 대한 제도적 고찰", 
이대 교육대학원 석사학위논문, pp.79-80 참조; 이현희(1984), "윤락여성의 
형태와 선도대책", 경북대 행정대학원 석사학위논문, pp.65-67) 비록 1972년에 
내무부가 지역사회정화차원에서 이 특정지역을 일방적으로 폐지시켰지만 현재 
70여개의 특정지역이 엄연히 존재하고 있다. 그것은 보사부가 
윤락여성집중선도지역이라는 명칭으로 특정지역을 존치.관리하고 이 지역을 
중심으로 각 시.도와 함께 선도정책을 실시하고 경찰이 이 지역에 대해 법의 
집행을 보류하여 왔기 때문이다. 이러한 특정지역의 존치는 성의 상품화를 
정부가 조장.묵인하였다는 비판을 면치 못하고 인근주민에게 폐해를 
초래하였으며 설치목적이나 기대에 부응치 못한다는 평가를 받아 왔다. 아울러 
각 행정부처간의 시책에 일관성이 없고 협조관계가 형성되어 있지 않다는 비판도 
받았다. 

1969년에는 대통령령으로서 동법 시행령(11.10)과 「윤락행위등방지법에 의한 
직업보도시설의 시설기준령」(11.10) 그리고 「윤락여성선도 
대책위원회규정」(11.28)이 제정되었고 그후 1976년에는보사부의 例規로서 
「부녀상담원의 임용 및 배치규칙」이 제정되었다. 한편, 70년대에는 정부의 
관광진흥정책하에서 관광진흥법에 근거를 두고 있던 국제관광협회(현 
한국관광협회의 전신)에 요정과를 설치하고 요정기생에게 사실상의 매춘허가증과 
다를 바 없는 접객원증명서를 발부하고 교양교육을 실시한 바 있다.(주: 
윤일웅(1987), 「매춘-전국사창가와 창녀실태」, 동광출판사, p.176.) 이시기의 
매매음관련정책의 내용과 문제점은 현행법을 분석하는 제III장에서 심층적으로 
논의하기로 한다. 

4. 제5공화국시대 
이 시기의 보사부의 윤락여성선도사업은 "부분적 용인, 피해의 최소화, 
密唱유도행정강화, 국민보건저해방지, 윤락여성의 인권보호와 선도강화"를 
기본방침으로 하였다. 이 시기의 매매음관련정책은 종전과 크게 다를 바 없다. 

5. 제6공화국시대 
정치.사회적 격동기속에 무차별적인 인신매매와 성범죄가 속출하고 
올림픽개최로 인해 퇴폐향락산업 및 문화가 더욱 확산되자 이에 대한 정책의 
부재를 질타하는 국민의 여론이 거세게 일었다. 

이에 보사부는 국회에서 「윤락행위등방지법」을 개정하여 방지대책을 
강화할것을 표명하고 1989년 정기국회에 법개정안을 상정한다는 계획하에 산하 
연구기관인 본원에 법개정안에 관한 연구를 의뢰하였다. 그런데 본원이 연구를 
진행하고 있던 3월초에 보사부는 독자적인 개정초안을 마련하였다.(주: 보사부의 
개정초안의 全文과 내용 및 문제점분석은 한국여성개발원(1989), 
「윤락행위등방지법개정」을 위한 연구, pp.14-18, pp.125-142.) 그 초안은 
종전의 금지주의적 입법태도를 고수하는 것을 기초로 하여 법칙을 대폭 강화하고 
법적 근거가 미비한 채 현재 실시 운영되고 있는 윤락여성선도대책위윈회, 
부녀상담소, 중간기술훈련장, 직업보도시설에의 윤락여성수용에 대해 법적근거를 
마련하고 직업보도시설의 입소절차를 규정하는 데 주안점을 두었다. 그리하여 
초안은 현행법의 미비점을 다소 보완한 면도 있으나 문제의 본질에 대한 인식의 
결여나 이중적인 성윤리기준의 적용 등 현행법의 문제점을 여전히 노출시키고 
있다. 또한 직업보도시설의 일소도 기존의 직업보도시설과 같은 보호시설이나 
상담소의 개선이 없는 상태하에서 강제적 선도보호처분에 의하여 
강제수용보호하는 것이므로 교육적 효과의 문제, 인신구속문제 등 현재 제기되고 
있는 문제를 여전히 안고 있다고 볼 수 있다. 그런데 윤락행위의 방지를 
강화하는 초안을 마련하였던 보사부는 한편으로는 '89년 윤락행위방지 및 
윤락여성선도대책'이란 자료를 토하여 현재의 윤락여성선도집중지역(특정지역)은 
계속 존치한다는 방침을 밝히고 있다. 

반면, 본원은 매매음문제의 본질과 소재를 명확히 부각시키고 남녀평등의 
성윤리적용을 도모하고자 전면적인 법개정을 시도하여 법률명칭까지 
'매매음방지법'으로 고칠 것을 주창하고 각계의 의견을 수렴한 법개정안을 작년 
7월 25일에 보사부에 송부하였다. 그러나 문제에 대한 인식이 적고 보수성이 
강한 관련부처의 반대에 부딪치자 보사부는 지금까지도 이를 보류하고 있는 
실정에 있다. 
이러한 정부의 태도는 미봉적이거나 전시적인 행정의 일면을 드러내는 것이며 
매매음행위를 사회의 필요악으로 보아 적극적으로 방지하려는 의사와 노력을 
보이지 않는 기본인식에 기인한 것으로 본다. 그 결과 법과 현실, 법과 
정책과의 괴리는 필연적으로 더욱 커질 수 밖에 없고 매매음 및 이에 관련행위는 
방지되기는 커녕 보편화될 수 밖에 없다고 본다. 


III. 현행법제의 내용과 문제점 

1. 주요내용 
총21개조조문과 부칙으로 구성되어 있는 현행법은 윤락행위를 
"불특정인으로부터 금전 기타 재산상의 이익을 주고 받는 약속을 하거나 기타 
영리의 목적으로 성행위를 하는 것"으로 정의하고(제2조), 이러한 윤락행위를 
방지하는 것을 법의 목적으로 하고 있다(제1조). 

윤락행위를 방지하기 위한 방안으로서 첫째, 현행법은 남에게 윤락행위의 
상대가 되기를 유인하거나 권유하는 행위와 윤락행위자가 되길 유인 또는 
강요하거나 그 처소를 제공하는 행위, 공무원의 직권남용, 성병전염행위 등을 
금지.처벌하고 있을 뿐만 아니라 윤락행위를 하거나 그 상대방이 되는 행위에 
대해서도 금지하고 이를 위반한 경우 3만원이하의 벌금, 구류 또는 과료를 
부과하고 있다(제4조 내지 제6조, 제14조 내지 제20조). 

둘째, 현행법은 선도보호조치를 규정하고 있다. 즉 윤락행위의 상습이 있는 
자와 환경 또는 性行으로 보아 윤락행위를 하게 될 현저한 우려가 있는 여자를 
요보호여자라 하고 이러한 요보호여자를 대상으로 국가가 보호지도소를 설치하여 
상담, 직업알선, 임시적 수용보호, 귀가조치 등을 실시하고(제7조), 또한 
직업보도소를 설치하여 직업교육을 실시하도록 규정하고 있다(제8조). 또한 
요보호여자의 선도보호에 관한 비용은 국가의 부담으로 하되 지방자치단체 또는 
공익법인이 보사부장관의 승인이나 허가를 얻어 보호지도소와 직업보도시설을 
설치하는 경우 그 설치 및 운용에 소요되는 비용은 국가가 그 전부 또는 일부를 
보조할 수 있도록 규정하고 있다(제10조). 현행법은 초범인 윤락행위자에 
대하여는 먼저 보호지도소로 하여금 적절한 선도의 조치를 취하게 하고 다만 
개심의 정이 없는 자에 대해서만 처벌하도록 하고 있다(제13조). 

세째, 현행법은 영업의 목적으로 남에게 윤락행위의 상대자가 되기를 
유인하거나 권유하는 행위(제5조) 또는 누구라도 윤락행위자가 되길 유인 또는 
강요하거나 그 처소를 제공하는 행위를 하는 자, 또는 이에 협력하는 자가 
영업상 관계있는 요보호여자에게 가지는 채권은 그 계약조건이나 임대의 
형식여하를 막론하고 이를 무효로 하는 규정을 두어 포주나 펨푸 등으로 부터 
빚에 묶여 윤락행위를 계속 할 수 밖에 없는 사정을 고려한 규정을 두고 
있다(제11조). 

네째, 행정관청의 자문에 응하여 윤락여성의 선도, 일시수용계획, 성병관리, 
직업보도시설 등에 관한 사항을 조사.연구하는 기능을 가지는 
윤락여성선도대책위원회를 설치하고 있는데 이 행정위원회의 설치는 대통령령인 
「윤락여성선도대책위원회규정」에 근거를 두고 있다. 위원회의 위원은 
관계행정기관의 공무원과 윤락여성선도에 관한 학식과 경험이 있는 자로 
구성된다(제3조). 

2. 문제점 
가. 내용상의 문제점 
① 현행법은 문제의 소재를 개인의 도덕적 일탈의 차원에서 '성을 파는 행위에 
초점을 맞추고 문제의 접근을 성을 파는 윤락여성의 선도보호를 통한 사후적 
구제에 그치고 있다. 이러한 문제점은 현행법이 "타락하여 몸을 버린다"는 
국어사전적 정의를 가지는 윤락행위라는 용어를 사용하고 그 법적 정의도 '성을 
파는 행위'로서 규정하고 있으며 법의 목적도 이러한 '윤락행위의 방지'에 두고 
있고 그 대책도 처벌과 윤락여성에 대한 미봉적인 선도에 그치고 있는 점에서 
발견할 수 있다. 

문제의 소재는 성을 사고 파는 행위와 이러한 행위를 조장.착취하는 행위 
그리고 성을 파는 행위를 시킬 목적으로 인신매매하는 행위(이하 
'매매음행위등')에 두어야 하고 이러한 '매매음행위등'은 재화의 생산 뿐 아니라 
인간의 노동력과 인간생활의 모든 부분에 걸쳐 상품화를 확대시키고 있는 
자본주의 산업구조에 의해 심화되고 여성의 성의 상품화를 합리화하고 조장하는 
가부장적 이데올로기에 의해 확대.재생산되고 있는 성적 억압의 한 형태로 보며, 
우리 사회에서 특히 성행하게 된 근본원인을 사회구조적 모순에 있다고 보는 
입장에서 보면, 현행법은 문제의 본질에 대한 인식을 결여하고 있거나 
은폐.왜곡하고 있다고 볼 수 있다. 

② 현행법은 남녀간에, 성을 사고 파는 자간에 이중적인 성윤리기준을 
적용하는 가부장적인 의식을 노정하고 있다. 이러한 문제점은 현행법의 
윤락행위의 법적 정의규정(제2조), 선도보호의 대상을 여자로 한정하는 
규정(제7조 내지 제10조)과 요보호여자에 대한 불법원인의 債權을 무효로 하는 
규정(제11조) 및 어느 여자가 윤락행위를 한 사실이 있다는 것을 누설하는 것을 
금지하는 규정(제12조) 그리고 윤락여성선도대책위원회를 설치하고 있는 점은 
이를 표현한 것으로 본다. 

이러한 입법태도는 남성의 외도나 무절제한 성욕의 분출에 대해서는 본능에 
의한 것이라 하여 관대한 반면 여성에 대해서는 순결을 강요하고 이를 잃은 
경우에는 이유나 상황여하를 막론하고 문제시하며 선도나 보호받아야 할 
대상으로 규정하는 가부장적 성윤리의식에 근거한 것이라고 보지 아니할 수 
없다. 

③ 법의 금지규정을 위반한 경우에 대한 처벌형량이 너무 낮아 범죄의 예방적 
효과나 법적 제재로서의 실효성이 적으며 법이 금지하고 있는 행위의 유형도 
실제로 성행하고 있는 범죄적 행위유형에 비해 너무나 단순하다. 

④ 선도보호조치의 구체적인 내용과 방법에 대한 규정이 없으면 인권침해 
문제의 소지가 있는 수용의 절차나 기간 등에 관한 규정이 없고 선도보호가 
직업교육에 치중할 여지를 주고 있다. 

⑤ 공무원과 민간인으로 구성되는 행정위원회에서 조사연구업무를 수행토록 
규정한 것 자체가 형식적인 기구를 설치한 것에 불과하다. 

나. 법운용상의 문제점 
① 보사부, 교통부, 내무부, 법무부, 각시.도부녀청소년과 등 윤락방지업무와 
관련있는 행정부처는 다양하며 이러한 다양한 행정부처간에 일관성있고 체계적인 
윤락방지행정을 집행할 수 있는 협조체계가 수립되어 있지 않다. 

② 법이 제정된 이래로 지금까지 법이 거의 사문화되고 실효성이 없게 된 가장 
큰 요인중의 하나는 정부가 사실상 위법행정을 하거나 위법행위를 묵인할 뿐 
아니라 조장하여 왔기 때문이라고 해도 과언이 아닐 것이다. 법집행을 담당해야 
할 책무가 있는 정부처간에 공통적으로 형성되어 있는 기본인식은 매매음행위는 
사회의 필요악이므로 방지와 단속이 사실상 어렵다는 것이며 또한 미군의 주둔과 
관광정책을 추진해야 할 우리나라의 특수여건상 매매음행위의 묵인은 
불가피하다는 것이라고 볼 수 있다. 보사부가 70여개의 특정지역을 
존치.관리하고 기생관광 등 파행적 관광정책이 추진되고 있으며 단속을 담당하고 
있는 경찰이 특정지역과 외국인 상대의 특수관광호텔에서의 '매매음행위등'에 
대해서는 원칙적으로 법적용을 보류하여 왔으며 포주들이나 퇴폐향락업소의 
업주들과 협력관계를 맺고 단속조치를 사전에 알려주는 사례가 빈번하다는 
사실들에서 그 기본인식을 발견할 수 있다. 정부는 국민으로부터 우리사회에 
매매음문화를 확산하였다는 비판을 받고 있는 점에 대해 책임을 통감해야 하며 
또한 문제에 대한 인식의 대전환을 요구받고 있는 점을 깨달아야 할 것이다. 

③ 법이 사문화된 또다른 요인은 사회 및 국민의 의식에서도 찾을 수 있다. 
법준수에 대한 낮은 국민의식은 정부의 법집행태도에도 영향을 받은 것이지만 
급격한 산업화, 서구화, 도시화로 인한 가치관의 혼돈에서 비롯된 것이라 볼 수 
있다. 성문화를 성기와 성욕의 문화로 격하시키고 성의 상품화를 조장하는 
여성잡지를 비롯한 매스컴 등에 의해 여성의 성생리와는 달리 남성의 성욕은 
충동적이고 자제하기 힘들다는 남녀의 성욕에 대한 이분법적인 의식, 남성의 
성욕을 분출해야 할 창구로서 윤락여성이 존재할 수 박에 없고 만일 윤락여성이 
없으면 일반여성들에 대한 강간이나 성폭행이 크게 증가할 것이라는 등의 의식이 
국민들 사이에 널리 형성되어 있다. 이러한 의식들도 극복해야 할 가부장적 
이데올로기가 파생한 것이라 본다. 

또한 인신매매나 성범죄행위에 대해서는 강력한 단속을 요망하면서도 이러한 
행위의 근거에 성을 사고 파는 문화가 자리잡고 있다는 사실에 대해 국민의 
인식이 부족한 점도 문제점으로 지적할 수 있을 것이다. 

④ 현행법은 윤락행위를 하거나 그 상대방이 되는 행위를 하는 자 모두를 
처벌하도록 되어 있지만 실제로는 윤락여성만을 단속, 처벌하고 상대방은 거의 
처벌하지 않아 왔다. 작년 4월에 퇴폐이발소에서 윤락행위를 요구한 남자손님 
두명이 경찰에 입건되었는데 이것이 법이 제정된지 처음으로 윤락행위의 
상대방을 현행법 위반혐의로 입건한 사례(주: 동아일보, 1989년 4월 22일자)라는 
사실이 이를 잘 말해 주고 있다. 또한 남자가 고객인 퇴폐이발소, 안마시술소, 
술집 등에 대한 단속시에는 업주와 윤락행위를 한 여성만을 연행하는 반면, 소위 
여성전용술집을 급습하는 경우에는 업주와 종업원은 물론 여자손님까지 
연행하고(주: 동아일보, 1989년 8월 26일자) 매스컴에서도 후자만을 크게 
문제시하는 경향을 보이고 있다. 

⑤ 현재 보호지도소는 한군데도 설치되어 있지 않아 법조문상의 기구에 
불과하고 윤락여성을 대상으로 하는 직업보도시설은 현재 3개소, 
무연고부녀직업보도소의 수용만료자 또는 재윤락우려자를 위해 사회적응력을 
배양하기 위해 중간기술훈련장은 1개소에 불과하다.(주: 직업보도시설에는 
경기여자기술학원, 서울여자기술학원, 형성여자기술양성원이 있으며 
중간기술훈련장은 협성원에 부설되어 있는 평화의 집1곳인데 1986년 9월에 
설치되었다.) 그리고 법적 근거없이 거의 1년동안 윤락여성을 직업보도시설에 
강제수용함으로써 인권침해시비를 크게 받고 있으며 기술교육에 치중하여 
윤락행위의 예방과 방지의 효과가 적다는 지적을 받고 있다. 또한 부녀상담소는 
법적 근거도 미약하고 전문인력부족과 예산부족 등으로 역할을 제대로 수행하지 
못하고 있다. 

⑥ 현재 보건사회부에 설치되어 장관의 자문에 응하는 
중앙윤락여성선도대책위원회는 형식적으로 설치, 운용되고 있고 서울특별시. 
직할시 및 도와 보사부장관이 지정하는 시 및 군에 설치되어 당해 
지방자치단체장의 자문에 응하는 지방윤락여성선도대책위원회는 법정기관임에도 
불구하고 각종 위원회의 통폐합조치에 의해 상당수 폐지되고 있는 실정에 있다. 


IV. 외국법제의 입법태도와 동향 

매음(Prostitution)에 대한 각국의 입법태도는 금지주의, 규제주의, 
(공창)폐지주의로 구분할 수 있다. 

1. 금지주의 
1. 입법태도 
금지주의는 매음을 범죄사건으로서 금지하여 포주 등 매음행위를 조장. 
착취하는 자는 물론 매음자도 처벌하는 입법태도를 말하는데, 우리나라의 
현행법의 태도도 이에 속한다. 외국으로서 금지주의를 채택하고 있는 나라는 
태국, 필리핀, 미합중국의 몇개주(뉴욕주, 일리노이주)등이 있다. 

나. 立法例 
필리핀은 형법(제202조)에서 매음(prostitution)을 공공윤리(public morals)에 
대한 범죄로 규정하고 매음자를 상습적으로 금전이나 이익을 위해 성적 교섭이나 
음란한 행위를 하는 자로 정의하고 있는데 이러한 정의는 여성을 위한 
필리핀개발계획(1989-1992)(주: National Economic and Development 
Authority(1988), Phillipine Development Plan for Women(1989-1992), 
pp.138-149.)에서 여성에 대한 차별적인 입법태도로 지적되고 있다. 

필리핀법률은 매음은 인간의 가치와 존엄성이 위배된다는 이유로 불법으로 
규정하고 있으나 필리핀은 외국남성들의 매음의 메카라고 알려질 정도로 
관광매매음이 성행되고 있으며 정부는 국제매음업을 특별산업으로 성장시키기 
위해 외국차관으로 대형고급호텔과 각종 유흥시설을 확충하고 있다. 

필리핀에서는 여성에 대하여 이중적인 성윤리기준과 순결을 강조하는 종교적인 
영향, 저임금 등의 열악한 근로조건, 미군의 주둔, 관광산업의 확충 등에 의해 
관광관련산업에 종사하면서 성을 파는 hospitality girl이 크게 늘고 있는데 
주로 가난한 가정과 극빈한 농촌출신으로 구성되어 있다고 한다.(주: 
손덕수(1987), "성(性)-제국주의의 희생자들: 동남아 매매춘관광의 실태", 
「매춘문제와 여성운동」, 한국교회여성연합회, pp.46-50.) '여성을 위한 
필리핀개발계획'은 차별적 법률철폐를 위한 캠페인을 전개하고 매음여성은 
범죄인이 아니라 희생자이며 매매음문제는 사회적으로 해결되어야 할 
사회문제라는 인식을 확산시키기 위한 캠페인을 확대하며 매음여성의 예방과 
방지, 사회복지를 위한 제도수립 등을 대책으로 제시하고 있다. 

2. 규제주의 
가. 입법태도 
규제주의에서의 매음은 경찰이나 행정관청의 허가를 받고 통제되며 홍등가, 
사창굴, 경찰의 등록대장과 색인, 등록카드, 매음여성에 대한 의료감시 등이 
통제의 수단으로 활용된다. 1802년 프랑스에서 공식적으로 창안된 이 제도는 
한동안 급속히 전세계에 확산되어 '불란서식 제도'라고도 불리운다. 현재 
규제주의를 채택한 나라는 서독, 네덜란드 , 대만, 대북, 미합중국의 네바다주, 
오스트레일리아연방의 빅토리아주 등이 있다. 

나. 立法例 
① 서독 
서독연방형법은 지방당국이 일정한 요건하에서 매음을 하는 장소를 공인하는 
여지를 주고 있다(제180조 1항). 함부르크에서는 국제적인 무역항이 있는 
특수성을 고려하여 성병예방과 청소년 등에 대한 악영향의 방지를 목적으로 
집단적인 매음지구가 설치되어 있다고 한다. 

한편 제도적인 대책으로서 형법은 법원이 이를 지도감독할 수 있다고 
규정하고(제181조의 2) 또한 미약한 형벌을 보충하는 효력을 발휘하는 것이 
보안처분으로서 노동소에 매음자를 수용하고 있다. 즉 매음의 상습자가 구류를 
선고받은 경우에 법원은 형에 합쳐 노동소에 수용하는 것을 명하여 합법적으로 
노동을 시키는 동시에 규율이 있는 생활을 시키고 있는데 법정수용기간중에도 
법원이 심사에 의해 수용의 목적이 달성되고 있는 것이 명확하면 석방시키도록 
하고 있다. 

② 대만 
대만의 「창기관리법」은 매음여성(기녀)은 건강검사를 받고 경찰기관의 
조사를 거쳐 허가증을 받은 후에야 성을 판매할 수 있되, 특정구역에서만 매음할 
수 있음을 규정하고 접객비와 기녀호의 주인과 매음여성간의 접객비배분까지도 
규정하고 있다. 또한 매음여성이 접객을 그만두려고 할 때 해당경찰기구는 
반드시 그 지방부녀교양기구에 수용신청을 해야 하고 부녀교양기구는 재봉공장, 
방직공장 등을 설치하거나 미용기술을 가르쳐 생활수입을 증대시키도록 해야함을 
규정하고 있다 

3. 폐지주의 
가. 입법태도 
폐지주의란 규제주의의 폐지를 의미하며 매음이나 형벌의 폐지를 의미하는 
것은 아니다. 이 폐지주의에서는 매음은 자유활동으로 허가되고 개인적인 
활동으로 고려되나 포주 등 매음을 조장, 착취하는 자나 호객행위나 눈에 띄는 
방법으로 매음행위를 하는 행위는 금지된다. 이 입법주의에서는 경찰의 
등록대장, 색인, 카드 등에 의한 통제력은 상실된다. 현재 일본, 프랑스, 영국, 
이탈리아, 스위스, 오스트리아, 미합중국의 몇개주, 캐나다, 뉴질랜드 등 많은 
나라가 폐지주의를 채택하고 있으며 유엔의 "인신매매금지 및 타인의 매춘행위에 
의한 착취금지에 관한 협약"도 이 입법태도를 취하고 있다. 

나. 立法例 
① 일본 
일본의 「매음방지법」은 매춘이 사람으로서의 존엄을 해하고 성도덕에 반하여 
사회의 선량한 풍속을 어지럽히는 것이라는 사실에 비추어, 매춘을 조장하는 
행위 등을 처벌함과 동시에 性行 또는 환경에 비추어 매춘을 할 우려가 있는 
여자에 대한 보도처분 및 보호갱생의 조치를 강구함으로써 매춘의 방지를 
도모함을 법의 목적으로 하고 있다(제1조). 

일본에서는 호객행위 등은 처벌하나 매음을 하거나 그 상대방이 되는 행위에 
대해서는 벌칙없이 금지하는데 그치고 있다. 이와같이 단순매춘을 처벌하지 
않는 것은 매음을 하는 여성을 형벌의 대상으로 하는 것은 오히려 사회적 
약자로서 보호갱생의 대상으로 하는 요망된다는 법의 기본입장과 맞지 않으며 
현실적으로 매음을 하는 여성의 갱생의욕을 방해하는 결과를 초해할 우려가 
있다는 것과 단순매춘을 처벌의 대상으로 할 경우 매음조장사범의 수사에 대한 
협력이 기대되지 않게 되며 개인의 프라이버시 등 인권상의 문제를 생기게 할 
우려가 있는 점에 그 이유를 찾을 수 있다는 것이다. 

그러나 현재 일본에서 음성적인 신종 매음이 크게 성행하고 고소득의 산업형 
매음자들이 크게 늘자 단순매춘을 처벌하자는 것을 주요골자로 하는 개정론이 큰 
관심을 모으고 논의중에 있다. 일본에서는 공중의 눈에 띄는 방법으로 타인을 
매음의 상대방이 되도록 권유, 유인하여 징역형을 선고받은 여자가 집행유예에 
처해지게 되는 경우 법원은 형의 선고과 동시에 판결로서 보도처분의 선고를 할 
수 있다. 보도처분을 받은 여자는 부인보도원에 6개월간 수용되어 갱생을 위한 
필요한 선도를 받는데 부인보도원의 장의 신청 또는 직권에 의하여 상당하다고 
인정된 때에는 수용기간중이라도 가퇴원을 허가받을수 있다. 가퇴원된 자는 
보도처분의 잔여기간중 보호관찰에 付하게 된다. 

② 프랑스 
프랑스는 1946년 4월에 규제주의에서 금지주의로 입법태도를 전환하였다. 
1986년의 법률적 상황을 보면 매음여성들에 대한 경찰의 감시, 등록카드, 
의료감시는 공식적으로 없어지게 되고 공공연한 거리에서 행동이나 말로 
음란행위를 선동하는 능동적 호객행위에 대해서만 경범죄로서 처벌되나 단순히 
도로에 서있는 수동적 호객행위에 대해서는 경찰의 단속을 받지 않는다. 

그런데 프랑스에서는 포주들과 능동적 호객행위를 한 매음여성은 처벌되는 
반면 고객은 자유롭게 매음할 수 있고 그러면서도 포주들과 매음여성에 대해 
과세를 하며 직업활동을 인정하는 모순적인 입법태도를 보여주고 있다. 

한편 프랑스에서는 매음여성의 사회복지에 관심을 가져 국립기관으로서 
NID(보호처마련협의회)가 설치되어 있다. 이 협의회는 1964년에 설립되어 
특수한 기관들을 통하여 매음여성을 수용하여 그들의 존재가치를 인식시키고 
사회복지를 돕는 것을 주업무로 하고 있다. 그 산하기관들은 매음이 성행하는 
프랑스 각 도시에 분산되어 있는 데 전문교육가, 연구원들이 근무하여 
매음여성의 체험을 보다 잘 이해하고 그들에게 다른 삶을 구축할 수 있도록 
의견교환의 기회와 직업훈련의 기회 등을 제공하고 있다. 협의회의 기본입장은 
매음은 범죄가 아니며 분명 어떤 범죄보다도 더 소외되도록 하는 하나의 
상황으로서 보고 매음여성들에게 사회적응에 필요한 시간을 주기 위해 보호처의 
마련이 있어야 한다는 것이다. 

③ 영국 
통상 매음의 단속에 적용되고 있는 법령은 매음여성이 매음을 하거나 매음을 
권유할 목적으로 도로 또는 공공의 장소를 배회하거나 눈에 띄는 방법으로 주민 
또는 통행인에게 끼친 경우에만 벌금을 부과한다. 매음여성이 손님을 얻기 위해 
도로상에 서 있기만 하면 법에 저촉되는 것은 아니기 때문에 번잡한 거리나 
공원부근에 많은 매음여성이 서있는 경우가 있다고 한다. 그런데 통상의 
위법행위에 대한 법적 제재는 가벼운 벌금형이기 때문에 매음여성들은 이를 
영업을 위하여 내는 세금정도로 밖에 생각하지 않아 위법행위의 예방이나 
재발방지에 효과를 보지 못하고 있다. 

보호관찰의 제도도 매음여성의 다수가 매음을 계속 하려고 하기 때문에 커다란 
효과를 보지 못하고 있어 벌금형을 중하게 하고 상습자에 대해서는 경징역을 
부과해야 된다고 내무부 산하의 위원회가 지적하고 있다. 

賣春宿을 경영하거나 그 경영의 사무를 보거나 이를 원조한 자, 家主, 借家人 
등으로서 그 가옥이 賣春宿으로서 사용되는 것임을 알면서도 이를 사용시킨 자에 
대해서는 징역형 또는 벌금형 또는 그 倂科를 부과하고 있다. 그리고 사정을 
알면서 타인의 매음에 의한 소득에서 전부 또는 일부를 착취하거나 의존하며 
생활하는 남자는 2년이하의 징역에 처해진다. 

4. 국제적인 동향 
① 현행의 금지주의, 규제주의, 폐지주의에 대해서는 어떠한 입법태도도 
긍정적 평가를 받지 못하고 있다. 즉 금지주의 입법은 음성적인 매매음을 
추방하지 못하고 지하에서 자유로이 행해지도록 하여 매매음행위가 사실상 
공공연하게 될 수 밖에 없다. 규제주의 입법은 합법적인 형태와 음성적인 
비합법적인 형태의 매음과 포주업을 만들게 된다. 폐지주의 입법은 매매음의 
규제도 그 조직의 근절도 불가능하다는 것이다. 

이러한 제도간에는 차이점보다 유사점이 더 많으며 어떤 것을 택하든 매매음에 
대한 사회의 포기를 나타내는 것이라는 지적과 함께 매음여성에 대한 
사회복지지원책을 마련하는 것에 큰 관심을 나타내고 있는 것이 세계적 
입법경향이라 하겠다. 

② 매음의 상대방이 된 자를 처벌하는 규정을 두고 있는 국가로서는 한국, 
미합중국의 뉴욕주 및 일리노이주를 포함하여 약 20개주, 캐나다(적법한 
이유없이 매춘숙에 체류하는 자의 처벌), 오스트레일리아 연방의 일부주, 
Holland의 몇개 시 등이다. 

③ 1985년에 유엔여성10년 사업평가를 위한 세계회의에서 채택한 "2000년을 
향한 여성발전전략"은 유엔의 인신매매금지 및 타인의 매춘행위에 의한 착취 
금지에 관한 협약에 서명한 각국이 1) 매춘을 목적으로 한 국제적인 
여성매매금지조치를 추진하고 2) 매춘으로 인해 여성이 당하는 착취와 폭력의 
복잡하고도 심각한 문제해결을 위해 경찰기관의 국제협력을 증가시키며 3) 
매춘방지와 매춘여성에게 훈련, 고용, 자영업 등 경제적 기회를 제공하는 
방향으로 사회복귀를 도모하고 4) 매춘으로 인해 생기는 폭력, 마약남용, 범죄 
등을 일소하기 위한 조치를 다양한 차원에서 실행한 것을 촉구하고 있다. 

④ 미국, 유럽, 아시아, 중남미, 아프리카 등 세계각지에서 모여든 1,500명의 
여성학자, 여성운동가, 사회사업가, 언론출판인 등이 참가한 미국여성학회 
제11회대회(1989년 6월 14일-18일)(주: 한겨레신문, 1989년 7월 9일자)는 전세계 
여성문제논의의 총집합장 구실을 하였는데 '직업으로서의 매춘'이 주제의 하나로 
채택하여 큰 관심을 모았다. 네덜란드, 미국, 프랑스, 이탈리아, 스위스, 
브라질, 독일, 스페인, 타이 등에서 온 전.현직 매춘여성들과 매춘연구자들이 
매춘은 '사회적인 필요악'으로서 다른 대안이 없으므로 차라리 하나의 직업으로 
인정하고, 다른 직업인과 똑같은 혜택과 인격존중이 이루어져야 한다고 
주장했다. 이들은 건강, 매춘이민, 매춘관련법 등이 자신들의 삶에 끼치는 
영향을 각기 경험담과 조사결과의 보고를 통해 제시하였다. 

이들은 이런 악조건을 타개하기 위한 국제매춘여성권리위원회(ICPR)를 조직, 
1985년 2월에 제1회 세계대회를 암스테르담에서 열고 '세계매춘여성권리헌장'을 
채택한 바 있다. 이 헌장은 △성인매춘을 범죄시하지 말것 △업무기준 규정을 
정할 것 △매춘여성의 이동과 여행자유를 제한하는 법 철폐 
△결혼·실업보험.건강보험.주택보험 등 시민으로서의 자유와 권리 보장 
△근로와 주거 제한 철폐 △정기적인 건강체크 △자녀의 탈선을 방지할 
상담.고용.주거서비스 보장 △다른 직종과 같은 수준의 세금부과 및 혜택보장 
△매춘여성의 조직화 지지 등을 포함하고 있다. 


V. 본원의 법개정(안)의 기본방향와 내용 

1. 기본방향 
① 문제의 소재를 성을 사고 파는 행위뿐 아니라 이를 조장하고 이에 대해 
착취하는 행위와 매음을 시킬 목적으로 사람을 매매하는 행위(이하 
'매매음행위등'이라 한다)에 둔다. 
② 문제에 대한 접근방식을 성을 파는 여성개인의 도덕적 일탈에 대한 사후적 
구제에 촛점을 두지 아니하고 '매매음행위등'에 대하여 사회구조적인 차원에서 
점진적인 예방책과 대책의 마련에 촛점을 둔다. 
③ 남녀간에, 성을 사고 파는 자간에 이중적인 성윤리기준이 적용되는 것을 
배제한다. 
④ 현행법의 문제점을 소폭 개선하는데 그치지 않고 전면적인 내용변화를 
도모하고 법률명칭도 '매매음방지법'이라 하여 새로운 법의 제정을 주창한다. 
⑤ 이러한 매매음방지법을 현재 산재하고 있는 윤락관련법규에 대한 
종합적이고 일반적인 법이 되도록 한다. 
⑤ 남녀간에 성을 사고 파는 자간에 이중적인 성윤리기준이 적용되는 것을 
배제한다. 
⑥ 성을 쾌락이나 영리의 도구로 삼거나 직업의 방편으로 사용하는 
'매매음행위등'은 인간의 존엄과 가치를 해치고 건전한 성도덕 기타 사회의 
선량한 풍속을 해치는 행위로서 법정법 즉 행위 그 자체는 윤리적으로 문제가 
없으나 법률에 의해 비로소 범죄로 되는 것이 아니라 행위 그 자체가 법규범의 
설정을 기다리지 않고 이미 반사회적 반도의적으로 되어 있는 자연범으로 보는 
입법태도를 천명한다. 
⑦ '매매음행위등'에 대한 이러한 관점과 매매음행위를 조장, 착취하거나 
인신매매를 한 자만 처벌하고 매매음행위의 당사자에 대해서는 법칙을 부과하지 
않는다면 우리사회에서의 매매음문화의 예방과 극복은 곤란할 것이라는 관점에서 
현행법의 금지주의적 입법태도를 고수하여 '매매음행위등'의 당사자 모두에 대해 
처벌한다. 다만, 매매음행위의 당사자에 대해서는 사회구조의 희생자나 사회적 
약자에 대한 보호갱생지원과 건전한 가치관확립으로 재범을 방지하는 것을 
도모하여 개인의 사생활보호라는 측면에서 주의적, 예방적 의미가 강한 비교적 
輕한 법칙을 법률에 정하되, 매매음행위당사자의 사정을 고려하여 법원이 이 
벌칙의 적용에 대신하여 보호시설에의 수용보호를 명하는 補導처분을 내릴 수 
있도록 한다. 
⑧ 특정지역이 폐지된 이후 매음의 형태가 대집단 소집단 개인단위로 
변화해가고 전국적으로 확산, 광역화되고 주택가로 잠입되는 현상이 늘자 이 
현상의 원인이 특정지역폐지의 부작용으로 보고 특정지역을 부활하자는 의견들이 
나오고 있으나 특정지역이나 인근지역주민의 인권침해가 심히 우려되므로 
특정지역설치론은 수렴하지 않는다. 
⑨ 매매음문제의 해소에 대한 국가와 지방자치단체 및 국민에 대한 책무를 
부과한다. 
⑩ 다양한 관련부처간의 협조체계를 마련하기 위하여 의결기구인 행정위원회를 
국무총리산하와 각 시.도에 설치한다. 
11. 사회적 양자로서의 매음여성에 대한 인권보장은 보다 나은 환경속에서 
성을 계속적으로 팔아 생활을 영위할 수 있도록 하는 것이 아니라 사회구조적인 
모순들을 해결해 나가면서 그들에게 건전한 가치관과 자립능력을 함양하여 
사회복귀를 하도록 적극 지원하는데 있어야 한다고 본다. 
12. 이러한 목적을 실현하기 위한 선도보호조치는 매매음행위자와 요보호자 
모두를 대상으로 하여 현행의 것과는 다른 상담소와 보호시설들을 통해 
보호대상자의 인권을 최대한 보장하는 방법으로 사회복지적 차원에서 실시되는 
것으로 한다. 
이상의 기본방향을 전제로 하여 본원의 법개정안(매매음방지법안)의 주요 
내용은 다음과 같다. 

2. 주요내용 
가. 법률명칭의 개정 
문제의 본질과 소재를 명확히 부각시키고 남녀간에, 성을 사고 파는 자간에 
이중적인 성윤리기준이 적용되는 것을 방지하고자 법률명칭을 현행의 
「윤락행위등방지법」에서 「매매음방지법」으로 개정하고자 한다. 종래 
여성단체나 여성학계등에서 이와 같은 인식에서 '매매춘'이란 용어를 사용하기를 
주장하여 왔으나 '春'이 일본식 한자이며 법률용어로 적합치 않다는 지적이 많아 
본원의 법개정안은 '매매음'이란 용어를 사용한다. 

나. 법의 목적의 개정 
매매음방지법이 오늘날 심각하게 대두되고 있는 '매매음행위등'의 사회문제에 
대한 법적 제어장치로서 기능을 발휘하게 하고 예방의 중요성을 부각시키고자 
법의 목적을 현행의 "본 법은 윤락행위를 방지하여 국민풍기정화와 인권의 
존중에 기여함"에서 "이 법은 매매음행위와 이를 조장, 착취하는 행위와 매음을 
시킬 목적으로 하는 인신매매의 행위의 예방과 방지를 도모하여 국민의 
인권존중과 건전한 사회풍기의 확립에 기여함"으로 개정하고자 한다(案 제1조). 

현행의 인신매매규정들은 인신매매행위 중 '매음을 시킬 목적으로 하는 
인신매매'가 실제로 가장 성행하는 행위유형인데도 이를 명시하지 않고 있으며 
형법상의 부녀매매죄는 사실상 사문화되어 왔다.(주: 서울형사지법합의12부는 
4월 1일에 부녀자를 돈을 주고 넘겨받아 탈출을 못하도록 통제하고 탈출을 
시도할 때마다 심한 구타를 한 윤락업소포주에게 부녀매매죄의 유죄를 인정하여 
징역3년을 선고하였는데 이 판결은 1959년 대법원에서 무죄판결을 내린 이후 
사문화됐던 부녀매매죄를 이번에 30년만에 처음으로 유죄로 인정한 
것이다(한국일보, 89.4.13자 참조)). 그러므로 매매음방지법에서 매매음행위와 
불가분의 관계가 있는 '매음을 시킬 목적으로 하는 인신매매행위'를 규제하는 
것이 필요하다고 본다. 

다. 법의 기본이념규정의 신설 
기본이념규정을 신설하여 '매매음행위등'에 대한 법의 기본적인 태도를 
밝힘으로써 법의 규정이나 내용의 타당성의 근거를 제시하는 것이 필요하다. 
그리하여 기본이념 규정에서 '매매음행위등'이 헌법의 인간의 존엄과 가치이념에 
반하고, 건전한 성도덕 기타 선량한 풍속을 해하는 것으로 본다는 것을 
명시함으로써 '매매음행위등'의 반사회성, 위법성을 강조한 다음 
'매매음행위등'에 대한 대책을 마련하고, '매매음행위등'에 대한 처벌을 
강화하며, 매매음행위자와 요보호자를 선도보호함으로써 법의 목적을 실현하는 
것을 법의 기본이념으로 함을 천명하고자 한다(案 제2조). 이러한 
기본이념규정의 정신은 1962년에 우리가 가입한 유엔의 인신매매 및 타인의 
매춘행위에 의한 착취금지에 관한 협약의 전문에 나타난 기본정신에 부합된다. 

라. 이중적인 성윤리기준의 배제 
합리적 이유없이 대상에 따라 다른 성윤리기준을 적용하는 것은 헌법상의 
남녀평등이념과 상충되는 것이므로 법의 적용해석에 있어서 국민의 권리가 
부당하게 침해되는 일이 없도록 신중을 기해야 한다고 규정한 현행법의 
적용원칙규정(제3조)에 '양성평등원칙의 준수'를 삽입하고자 한다(案 제5조) 

또한 성을 파는 자나 여성에 초점을 두었던 현행의 윤락행위(제2조), 
요보호여성(제7조)에 대한 용어를 양성적 개념으로 고쳐 '매매음행위' 
'요보호자'에 대한 정의규정을 둔다(案 제4조). 또한 현행의 불법원인으로 인한 
채권무효규정(제11조)을 개정하여 보호대상을 '요보호여자'에서 '요보호자와 
매음행위자'로 하고자 한다(案 제36조). 

마. 국가와 국민의 책무규정신설 
매매음방지법안은 국가와 지방자치단체에게 법의 기본이념에 따라서 
'매매음행위등'의 제요인을 발견, 개선하고 '매매음행위등'의 예방과 방지에 
필요한 조치를 적극 실시하여야 하는 책무를 부과하는 규정(案 제3조 1항)을 
신설한다. 또한 국민에게도 스스로 매매음행위의 예방과 방지를 위해 최대한 
노력하여야 한다는 책무를 부과하는 규정을 신설한다(제2항). 

바. 적용범위규정과 행정처분규정의 신설 
이 법은 전통형매매음행위뿐 아니라 산업형매매음행위를 포함한 모든 형태나 
장소에서의 '매매음행위등'을 규제하는 종합적이고 일반적인 법임을 나타내는 
규정을 두는 것이 필요하다고 본다. 그리하여 적용범위규정을 신설하여 이 법은 
공중위생법 제2조 1항 1호의 규정에 의한 위생접객업 및 식품위생법 시행령 
제7조 7호의 규정에 의한 식품접객.주류판매업, 의료법 제61조 및 안마사에 관한 
규칙 제6조에 의한 안마시설소, 관광진흥법 제3조 1항에 의한 관광사업 등 
매매음행위가 행해지는 사업 또는 사업장을 포함한 모든 장소에 적용된다고 
규정한다(案 제6조 1항). 또한 '매매음행위'등의 예방과 방지에 관하여 다른 
법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의한다는 규정(제2항)을 
둔다. 

그리고 행정처분규정을 신설하여 보건사회부장관 또는 시장, 군수, 
구청장(행정관청)이 제6조 1항에서 규정된 영업을 하는 자가 위법행위를 한 경우 
영업의 허가를 취소하거나 1년이내의 기간을 정하여 영업을 정지시킬수 있도록 
하였다. 

사. 금지행위유형의 구체적 예시와 벌칙의 강화 
법이 금지하는 행위의 유형을 법 제2장에서 ① 매매음행위(案 제7조), ② 
매음을 시킬 목적으로 하는 인신매매행위(案 제8조), ③ 매매음의 조장 및 
착취행위(案 제9조), ④ 공무원의 직무유기, 직권남용으로 인한 인권손장, 
뇌물수뢰(案 제11조), ⑤ 법령의 규정에 의한 경우를 제외하고 매매음행위자의 
매매음행위 사실을 누설하는 행위(案 제10조)로 나누어 규정한다. 

그리고 매매음을 조장 및 착취하는 행위의 유형을 다시 ① 매매음행위의 
상대방이 되도록 유인 또는 권유하는 행위, ② 사람을 폭행 또는 협박하거나 
친족, 업무, 고용 기타 특수한 관계에 의한 영향력을 행사하여 매매음행위를 
강요하는 행위, ③ 사람을 자기가 관리하거나 지정하는 장소에 거주시키거나 
기타 다른 방법으로 매음행위를 시키는 것을 영업으로 하는 행위,④ ③의 영업에 
필요한 자금, 토지, 건물 등을 제공하는 행위, ⑤ 매매음행위의 장소 및 시설을 
제공하는 행위, ⑥ 타인의 매매음행위의 대가의 전부 또는 일부를 받거나 이를 
요구 또는 약속받는 행위, ⑦ 타인의 매매음행위를 내용으로 계약을 하는 행위, 
⑧ 기타 매매음행위를 조장하거나 착취하는 행위 등 8개로 나누어 예시한다. 

이 법 시행과 관계되는 공무원에 대하여 직무유기, 뇌물수뢰를 새로 금지한 
취지는 현행법의 실효성이 저해된 데에 대한 공무원의 책임을 강조하기 위한 
것이다. 한편, 제2장의 금지규정을 위반한 자에 대한 법칙은 제5장에서 
부과하는데 1961년 법제정이 된 이후의 화폐가치의 변화를 고려하여 범죄의 
예방적 효과를 높이기 위해 현행법보다 벌칙을 대폭 강화하였다. 

아. 매매음대책위원회의 신설 
매매음에 관한 대책의 수립 및 시행은 보사부, 교통부, 내무부 등 
관련행정부처간의 긴밀한 협조관계나 행정의 일관성이 요구된다. 또한 국가적 
차원과 지역적 차원에서 효과적이고도 체계적인 매매음대책을 수립하는 통로를 
마련하고 행정위원회의 전문성과 실효성을 제고하는 방안을 모색하는 것이 
필요하다. 이러한 관점에서 기존의 윤락여성선도대책위원회를 폐지하고 별도의 
행정위원회로서 의결기구의 성격을 가지는 매매음대책위원회를 설치하고자 
한다(案 제3장) 

이 위원회는 국무총리소속하에 설치되는 매매음대책중앙회원회와 서울특별시, 
직할시, 도에 설치되는 매매음대책지방위원회로 구분된다(案 제12조). 
중앙위원회를 국무총리를 위원장으로 하여 20인이내의 관계행정기관인 공무원과 
전문가로 구성되어 '매매음행위등'의 예방과 방지를 위한 장단기 대책의 수립 등 
정책개발, 관계행정기관관의 매매음에 관한 정책의 심의.조정, 기타 이 법의 
실행 및 매매음대책에 관한 중요한 사항의 심의.결정 등을 행한다(案 제13조). 

지방위원회는 관할 행정관청의 장을 위원장으로 하여 20인이내의 공무원과 
학식과 덕망이 높은 지역주민으로 구성하되 반드시 법조계인사와 상담전문가가 
포함되도록 한다. 이는 관할보호시설의 입소, 가처분에 관한 사항의 심사, 결정 
및 보호시설의 운영에 관한 심의 결정과 같이 준사법적 기능도 수행하기 
때문이다. 이 기능을 수행하기 위해 지방위원회에 심사위원회를 설치한다. 또 
제반활동을 전개하고 관할지방의 '매매음행위등'의 예방과 방지를 위한 대책의 
수립 및 중앙위원회에 정책건의, 기타 '매매음행위등'의 예방과 방지에 관한 
중요한 사항의 심의, 결정 등을 행한다(案 제14조의 1항 내지 제3항). 

행정위원회의 설치와 운영이 형식적이지 않도록 하기 위해 의결기구로 하는 
것과 함께 중앙위원회에 대하여 그 활동사항에 관하여 연 1회이상 국회에 
보고하도록 하고 지방위원회에 대하여 그 활동에 관하여 지역주민에게 의견을 
開할 기회를 제공하여야 하며 연 1회이상 중앙위원회에 보고하도록 한다(案 
제13조 3항, 제14조 4항) 위원회의 조직, 운영에 관하여 필요한 사항은 
대통령령을 정한다(案 제12조 4항). 

자. 상담소와 보호시설의 설치 
① 상담소의 설치 
본원의 법개정안은 국가와 지방자치단체가 여성만이 아니라 남녀 모두를 
포함하는 매매음행위자 및 요보호자가 건전한 가치관을 형성하고 자립갱생을 
모색할 수 있도록 지원하기 위해 필요한 장소에 여성만을 대상으로 하는 기존의 
부녀상담소와는 별개의 상담소를 설치하도록 하게 하였다(案 제15조). 

사회복지법인, 종교단체 및 사회단체 기타 비영리법인도 행정관청의 허가를 
얻어 상담소를 설치, 운영할 수 있으며(案 제25조 1항), 이 경우 국가와 
지방자치단체로부터 상담소의 설치 및 운영에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 
보조받을 수 있다(案 제26조 1항). 

상담소업무의 전문성을 제고시키기 위해 전문인력으로서 상담업무를 전담하는 
전문상담원이 배치되어야 한다(案 제16조 1항). 이 전문상담원은 
매매음행위자와 요보호자에 대하여 그 발견에 노력하고 상담에 응하여 필요한 
지도를 행한다(제 2조). 전문상담원은 이러한 기능을 원활히 수행하기 위하여 
금지행위를 규정한 案 제7조 내지 제9조의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 
있는 장소에 출입하여 관계인에 대하여 필요한 조사를 하거나 질문할 수 있는 
권한을 가진다. 이 경우 상담원은 그 권한을 표시하는 증표를 상대방에게 
제시하여야 하도록 한다(제3항). 또한 전문상담원에게 매매음행위자와 
요보호자를 대신하여 案 제7조 내지 제11조(금지행위)의 규정에 위반하는 행위에 
대해 고발하거나 불법행위를 원인으로 인한 채권무효규정인 안 제36조의 규정에 
관하여 소송을 지원할 수 있는 권한도 부여한다(제4항). 상담소의 설치기준, 
기능, 운영 등 기타 필요한 사항과 상담원의 자격기준, 직무 등에 관하여 필요한 
사항은 대통령령으로 정한다(案 제15조의 2항, 제16조 5항). 

② 보호시설 
본원의 법개정안은 국가와 지방자치단체가 매매음행위자와 요보호자에 대하여 
건전한 가치관 및 자립갱생의 정신을 확립시키고 사회적응능력을 배양시키기 
위하여 이들을 수용보호하는 보호시설을 설치운영하도록 하였다(案 제17조 1항). 
보호시설도 상담소와 같이 사회복지법인, 종교단체 및 사회단체 기타 비영리 
법인이 행정관청의 허가를 얻어 설치, 운영할 수 있고(案 제25조 1항) 이 경우 
소요비용을 국가와 지방자치단체로부터 보조받을수 있다(案 제26조). 

보호시설의 종류를 다양하게 하여 보호대상자의 특성에 따라 적절한 
선도보호조치를 받게 하는 것이 필요하다고 보는데 법개정안은 예시적으로 일시 
보호시설, 보도시설, 중간지도시설 등을 규정하고 있다(案 제17조 2항). 

일시보호시설은 입소를 자원한 매매음행위자와 요보호자 그리고 법원이 案 
제21조의 규정에 의하여 보도처분을 선고한 매매음행위자(이하 '보호대상자')가 
보도시설에 입소하기 전까지 성교육과 성상담을 실시하는 등 일시적으로 
선도보호하는 시설을 말한다(案 제18조 1항, 2항). 

보도시설은 '보호대상자'에 대하여 보호대상자의 인격수련과 건전한 가치관의 
확립을 위한 정신교육 기타의 교양교육, 취업에 필요한 기술을 습득하기 위한 
기술교육 기타의 직업교육실시, 보호대상자의 성병 기타의 질병치료, 
보호대상자의 취업알선 및 진로모색을 위한 상담활동, 기타 보호대상자의 
사회복귀에 필요한 보도조치의 실시 등을 행하는 시설을 말한다(案 제19조 1항, 
2항). 

중간지도시설은 보호대상자가 보도시설을 수료한 후에 계속하여 선도보호를 
받고자 신청한 경우에 정신교육과 직업교육등 선도보호조치를 실시하는 시설을 
말한다(案 제20조 1항). 이 중간지도시설은 입소자가 사회에서 자립하는데 
필요한 경험과 자본을 획득하는데 조력하기 위하여 행정관청과 지방위원회의 
허가와 감독을 받고 자영업소를 개설, 운영할 수 있다(同條 제2항). 이러한 
보호시설의 설치와 운영 등에 관한 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(案 18조 
3항, 제19조 3항, 제20조 3항). 

자원에 의하거나 법원에 의하여 보호시설에서 선도보호를 받을 것을 선고받은 
'보호대상자'가 구체적으로 어떠한 종류의 보호시설에서 어느 정도의 기간으로 
어떠한 내용의 선도보호조치를 받을 것인가는 지방위원회 내에 설치되는 
심사위원회의 심사에 의해 결정되도록 한다(案 제21조 1항). 이러한 심사의 
절차, 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다(同條 2항). 보호시설의 
법정최고수용기간은 각 6월이내로 한다(同條 3항). 

그런데 본인 또는 보호시설의 장의 신청이 있는 경우 상당하다고 인정하는 
때에는 심사위원회는 보호시설의 입소자에 대한 가퇴소를 허가할 수 있다(案 
제23조 1항). 이 가퇴소의 허가를 받은 자는 전문상담원의 지도를 받는데 
가퇴소 중에 준수하여야 하는 사항을 위반한 때에는 심사위원회에 의하여 
가퇴소를 취소당할 수 있다(同條 2,3항). 가퇴소를 허가받은 자가 보도처분을 
받은 자인 경우에는 그 자가 가퇴소의 취소됨이 없이 보도처분의 잔여기간이 
경과된 때에는 그 집행을 종료한 것으로 본다(同條 제3,4항). 가퇴소의 허가 및 
취소의 절차와 요건 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(4항). 

보호대상자의 인권침해를 방지하기 위하여 보호시설의 장에게 보호대상자를 
보호함에 있어서 성별, 신앙 또는 사회적 신분 등을 이유로 차별대우를 하여서는 
아니되며 이들의 인권을 최대한 보장하여야 할 의무를 부과하고(案 제24조) 
비영리법인 등이 상담소와 보호시설의 운영을 부실하게 하거나 이러한 
인권보장의무규정에 위반하는 경우에는 행정관청이 그 허가를 취소할 수 있도록 
한다(案 제25조 2항). 
3. 구성및 체계 
본원의 법개정안은 총 6장, 68개조와 부칙 2개조로 구성되어 있다. 그 체계는 
제1장 총칙(제1조-제6조), 제2장 금지행위(제7조-제11조), 제 3장 
매매음대책위원회(제12조-제16죠), 제4장 상담소와 보호시설(제15조-제26조), 
제5장 벌칙(제27조-제35조), 제6장 補則(제36조-제38조), 그리고 
附則(제1조-제2조)으로 되어 있다. 


VI. 맺음말 

매매음문제를 논의하면서 가장 큰 난점은 매음으로 생계를 유지해 온 여성들의 
생존권문제이다. 사회적 약자로서의 매음여성에 대한 인권보장은 보다 나은 
환경속에서 성을 계속적으로 팔아 생활을 영위할 수 있도록 하는 것이 아니라 
사회구조적인 모순들을 해결해 나가면서 사회복지적 차원에서 그들에게 건전한 
가치관과 자립능력을 함양하며 사회복귀를 하도록 국가가 적극적으로 
지원하는데서 그 방안을 강구해야 된다고 본다. 

이 법이 생명력을 가질 수 있는가의 여부는 국가와 국민이 매매음문제의 
심각성을 인식하고 이를 함께 극복하려는 의지의 표현여부에 달려있다고 본다. 
사회의 필요악이라고 인정되어 오던 매매음행위가 법의 개정에 의해 하루아침에 
일소되기를 기대할 수는 결코 없지만 사회구조적인 모순을 극복하며 모든 인간이 
인간으로서 존엄성을 유지할 수 있는 사회를 건설해나가는 노력을 끊임없이 
경주하고 실천하는 것이 매매음문제의 해결을 도모하는데 필수적인 관건이 
된다고 본다. 이러한 관점에서 매매음문제의 해소를 위한 시민운동이 활발히 
전개되기를 기대한다. 

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여성들이 30년 가깝게 가족법 개정을 위하여 노력을 기울인 결과로 1989년 
12월 17일 가족법 개정안이 국회 본회의에서 통과되었다. 
이 개정안이 현행 가족법상 문제시 되어온 호주제와 동성동본불혼제 
폐지에까지 이르지는 못했다 할지라도 결코 과소평가될 수 없는 대단한 
성과이다. 

이번 개정안이 통과됨으로써 무엇보다 재산상속과 부부간 권한에 관련된 
부분에서 상당한 진척을 보았다. 즉 재산상속에 있어 남자.여자, 기혼.미혼의 
구분없이 직계비속간에 균등분할하도록 하였고, 부모의 친권행사들 부부간 
협의에 의해 결정하도록 했으며, 이혼시 배우자의 재산분할청구권의 인정, 
친족범위의 통일 그리고 호주의 권한 축소, 적모서자 및 계모자 관계의 불합리성 
시정 등 현행 가족법에 비해 여성의 권리나 지위에 상당한 변화가 이뤄진 것으로 
볼 수 있다. 
그러나 실제 생활과 밀접한 내용들이 바뀜에 따라 '91년 1월 시행을 앞두고 그 
시행상의 문제점을 법조계 일각에서 지적하고 있다. 그리하여 최근 법조계, 
학계, 여성단체 등은 개정가족법의 시행에 문제가 있거나 법해석상 논란의 
여지가 있는 조항을 가지고 간담회나 토론회가 활발히 전개되고 있으며, 법조계 
실무자들은 재판에서 혼란이 생기지 않도록 충실한 연구가 이루어지기를 
기대하고 있다. 

이와 관련하여 본지에서도 개정가족법의 내용 및 시행상 문제점과 해석이 
어떠한가를 민법학 교수의 논문을 통하여 참고될 수 있도록 기획하였다. 그리고 
현행가족법과의 비교를 위해 가족법 개정부분을 자료편으로 수록하였다......편집자 주 ？？